ESTABLECIMIENTO DE DERECHO REAL DE CONSERVACIÓN
La señora ALLENDE (Presidenta).- En el primer lugar del Orden del Día figura el proyecto de ley, en segundo trámite constitucional, que establece el derecho real de conservación, con informe de la Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales.
--Los antecedentes sobre el proyecto (5823-07) figuran en los Diarios de Sesiones que se indican:
Proyecto de ley:
En segundo trámite, sesión 41ª, en 14 de agosto de 2012.
Informe de Comisión:
Medio Ambiente y Bienes Nacionales: sesión 92ª, en 5 de marzo de 2014.
La señora ALLENDE (Presidenta).- Tiene la palabra el señor Secretario.
El señor LABBÉ (Secretario General).- El objetivo de la iniciativa es fomentar y desarrollar la participación del sector privado en la conservación y la protección ambiental, estableciendo el derecho real de conservación, el que nacería de un acuerdo de voluntades entre el propietario de un inmueble sobre el que recae el derecho y una persona jurídica sin fines de lucro, denominada "titular", destinado a preservar el medio ambiente mediante limitaciones o gravámenes al dominio del bien raíz afectado.
La Comisión de Medio Ambiente y Bienes Nacionales discutió este proyecto solamente en general y aprobó la idea de legislar por la unanimidad de sus miembros presentes, Senadores señora Allende y señores Horvath y Navarro.
El texto que se propone aprobar se transcribe en las páginas 31 a 38 del primer informe de la Comisión.
Cabe tener presente que, por acuerdo de la Sala de fecha 28 de agosto de 2013, la iniciativa debe ser considerada, en la discusión particular, por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento y por la de Medio Ambiente y Bienes Nacionales.
La señora ALLENDE (Presidenta).- En discusión general el proyecto.
Tiene la palabra el Senador señor Patricio Walker.
El señor WALKER (don Patricio).- Señora Presidenta, como titular de la Comisión de Medio Ambiente y, por supuesto, luego de saludar y felicitar a nuestro camarada, el ahora Senador Manuel Antonio Matta, quien nos honra al integrar el Senado, paso a referirme brevemente al proyecto de ley que establece el derecho real de conservación.
El objetivo de la iniciativa es fomentar y desarrollar la participación del sector privado en la conservación y protección ambiental. Con tal propósito, establece el derecho real de conservación, el que nacería de un acuerdo de voluntades entre el propietario de un inmueble sobre el que recae el derecho y una persona jurídica sin fines de lucro, denominada "titular", destinado a preservar el medio ambiente mediante limitaciones o gravámenes al dominio del bien raíz.
El proyecto nace de una moción de los Diputados señores Eugenio Bauer, Jorge Burgos, Edmundo Eluchans, Carlos Montes (hoy Senador), Alberto Robles y Patricio Vallespín y de la ex Diputada señora Carolina Tohá.
El texto establece un derecho real, denominado "derecho real de conservación", el que será regulado por la ley en gestación.
El inciso segundo del artículo 1° añade que se aplicarán las definiciones contenidas en el artículo 2º de la ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, así como, en forma supletoria, las demás disposiciones contenidas en la citada ley.
El inciso tercero de la misma norma estatuye que, en lo no previsto por la ley ni por el contrato constitutivo, se aplicarán al derecho real de conservación, en lo que fuere procedente, los artículos 826, 828, 829 y 830 del Código Civil.
El artículo 2° define el derecho real de conservación como "aquel que se constituye de manera voluntaria por el propietario de un inmueble sobre el mismo, en virtud del cual se establecen uno o más de los gravámenes señalados en el artículo 7° en beneficio de la conservación del patrimonio ambiental, y cuyo ejercicio queda entregado a una persona jurídica determinada".
Su inciso segundo agrega que se denomina "inmueble o bien raíz gravado" a aquel sobre el cual recae el derecho real de conservación; y "titular", a la persona jurídica diferente del dueño a la cual queda entregado el ejercicio del derecho.
El artículo 3° señala las características del derecho que se establece, y el artículo 4°, quiénes pueden ser sus titulares. Por ejemplo, corporaciones y fundaciones, centros de investigación, universidades acreditadas.
El artículo 5° crea el Registro, el cual estará a cargo del Ministerio del Medio Ambiente, y agrega que deberán solicitar su incorporación en él las organizaciones interesadas en ser titulares de un derecho real de conservación.
El Ministerio del Medio Ambiente deberá inscribir a todas aquellas organizaciones interesadas que acrediten poseer la calidad jurídica de alguna de las entidades descritas en el artículo 4º.
El artículo 6° se refiere al contrato constitutivo. Precisa que este deberá ser otorgado por escritura pública, la que tendrá que inscribirse en el Conservador de Bienes Raíces correspondiente.
El artículo 7° habla de los gravámenes al inmueble.
Preceptúa que en el contrato constitutivo se establecerán los gravámenes al inmueble, los que deberán tener como finalidad la conservación del patrimonio ambiental. Para tal efecto, las partes acordarán al menos una de las siguientes prohibiciones, restricciones y obligaciones:
1.- Restricción o prohibición de destinar el inmueble a uno o más determinados giros inmobiliarios, comerciales, turísticos, industriales, de explotación agrícola, forestales o de otro tipo.
2.- Obligación de hacerse cargo o de contratar servicios para la mantención, limpieza, descontaminación, reparación, resguardo, administración o uso y aprovechamiento racionales del bien raíz.
3.- Obligación de ejecutar o supervisar un plan de manejo acordado en el contrato constitutivo, con miras al uso y aprovechamiento racionales de los recursos naturales del inmueble gravado, dentro del marco de un uso sostenible de los mismos.
El artículo 8° establece las menciones del contrato, entre ellas, la individualización completa del propietario del inmueble y del titular y la identificación clara y precisa de el o los bienes raíces gravados, con sus correspondientes deslindes. Se deberá anexar un plano, suscrito por los comparecientes, en que se grafique el inmueble o la parte de él que se grave, y que se entenderá formar parte del contrato. El plano deberá cumplir ciertos requisitos.
El artículo 10, por su parte, regula la transferencia.
La transferencia, a cualquier título, del derecho real de conservación requerirá autorización previa del propietario del inmueble. El respectivo acto o contrato constitutivo deberá celebrarse por escritura pública y practicarse la correspondiente inscripción en el Conservador de Bienes Raíces pertinente.
Si la transferencia se verifica por orden judicial o de la autoridad pública competente, la resolución respectiva será considerada como título traslaticio.
Es preciso destacar que en el primer trámite constitucional se introdujo el requisito de la autorización previa del dueño del inmueble para transferir el derecho real de conservación. Ello, habida consideración de que la persona que constituya voluntariamente este derecho normalmente lo hará por la confianza que le inspire la persona del titular.
El artículo 11 enumera los derechos del dueño del inmueble.
El artículo 12 regula los conflictos de intereses.
El artículo 13 se refiere a la demanda de reemplazo del titular, terminación del derecho o ejecución forzada del contrato, si procediere; el artículo 14, a las modificaciones al contrato, y el artículo 15, a la prelación de los derechos sobre el inmueble.
Finalmente, el artículo 16 aborda la terminación del derecho real de conservación.
Señala las causales de término del citado derecho. A saber: expiración del plazo; transferencia del bien raíz gravado, en el caso del artículo 15; revocación por fraude; declaración judicial de terminación; disolución de la persona jurídica titular del derecho; mutuo acuerdo de las partes; expropiación del inmueble gravado; confusión; renuncia del titular, y las demás causales que la ley disponga.
Agrega la norma que, en caso de producirse la terminación por cualquier causa, se extinguirán los derechos y obligaciones de las partes. No obstante, si hubiese alguna devolución o restitución pendiente, podrá reclamarse de conformidad con las reglas generales y se aplicará lo establecido en los artículos 904 a 915 del Código Civil, en lo que sea procedente.
Es cuanto puedo informar, señora Presidenta.
La señora ALLENDE (Presidenta).- Muchas gracias, señor Senador.
Tiene la palabra a continuación el Honorable señor Horvath.
El señor HORVATH.- Señora Presidenta, Honorable Sala, esta es una iniciativa que también proviene del mundo de las organizaciones no gubernamentales. Me refiero a The Nature Conservancy, cuyo representante es don Francisco Solís Germani; Así Conserva Chile, cuyo director es don Diego Urrejola, y el Centro de Derecho de Conservación, cuyo director es don Jaime Ubilla, entre otras ONG.
El proyecto tiene particular relevancia para la biodiversidad. Hay un convenio sobre la materia, del cual somos parte, como país, que fija metas para garantizar la representación de todas las formas de vida y sus ecosistemas asociados en el mundo. La verdad es que, por la vía oficial, por la vía de los distintos Estados, estas metas no se han logrado, por distintas razones. Y es por ese motivo que iniciativas más bien comunitarias, de organizaciones no gubernamentales y de algunos privados, cobran gran importancia.
¿Por qué lo digo? Porque tenemos datos conocidos bastante duros. Un 20 por ciento del territorio se halla bajo el Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas por el Estado, fundamentalmente a través de la CONAF. Y hay otras 15 figuras de protección. Sin embargo, si uno revisa la situación en detalle, comprueba que más del 80 por ciento de dicha superficie se ubica de Puerto Montt al sur, en nuestra Patagonia. Por lo tanto, entre Arica y Puerto Montt hay un enorme vacío. La biodiversidad no se encuentra bien representada.
En el caso de los ecosistemas marinos, se ha crecido con la isla Salas y Gómez; con una en torno a la zona de la desembocadura del río Palena; con algunas áreas marinas de borde costero de uso múltiple, y con otros proyectos que están en ciernes. Pero ha sido un crecimiento de 0,4 a cerca de 5 por ciento. Estamos lejos de una meta -para fijarla en términos didácticos- del 20 por ciento. E incluso las convenciones internacionales dan cuenta de que se ha fracasado en tal objetivo.
Este proyecto apunta, por tanto, en la línea correcta de garantizar esa biodiversidad.
Por consiguiente, el que un predio sea declarado bajo el alero del derecho real de conservación no debe ser considerado como un gravamen. Es un atributo, y voy a señalar por qué.
Hoy en día, las áreas de conservación le dan un enorme valor al entorno. Si uno está al lado de un parque, de una reserva o de un área privada dedicada a la conservación, obviamente tiene un valor acrecentado. Y el mejor ejemplo lo constituye el agua proveniente de parques o de glaciares y que se toma en predios privados, la que, una vez embotellada con su sello de origen, puede llegar a costar hasta 7 mil pesos el medio litro.
A estas alturas, el agua embotellada vale más que un litro de bencina. Esa es la tendencia. En consecuencia, estar al lado de un área protegida o bien tener un área protegida dentro de un predio tiene un valor intrínseco solamente por el hecho de la vecindad.
Lo mismo vale para el turismo, para lo inmobiliario, en lo que se refiere a la polinización y a las condiciones del agua, del aire y del suelo.
Entendido lo anterior, hay que poner las cosas en su justo equilibrio, como lo planteamos en su minuto. Porque, si todo se dedica a la conservación o resulta que hay ciertas áreas sobrerrepresentadas, ¿qué otras vamos a dejar para los servicios y para la producción?
En ese sentido, los equilibrios se logran, no así en forma de quién empuja más o quién posee más dinero en un momento determinado, sino a través de instrumentos de planificación estratégica, como lo son el ordenamiento territorial, la zonificación del borde costero y el manejo integrado de cuencas.
Por lo tanto, este proyecto nos tiene que llevar a fijar esos elementos por ley, de manera vinculante. Con dificultad hemos logrado un buen resultado en la zonificación del borde costero, pero ello está pendiente en el manejo integrado de cuencas y en el ordenamiento territorial, que son parte del programa del actual Gobierno. Por consiguiente, ahí tenemos una línea de convergencia que desde luego habrá que apurar.
Por otra parte, la fórmula que plantea la iniciativa, que significa un bien para la comunidad, para la región y, en definitiva, para Chile y los países vecinos, también debe ser objeto de algún grado de estímulo. Si tenemos definidas las áreas prioritarias para la biodiversidad en Chile, es natural y conveniente que, estén ellas en predios fiscales o en predios privados, entren bajo el alero del derecho real de conservación. Y ese estímulo es una función que desde luego puede asumir el Gobierno con sus atribuciones exclusivas.
Hay un largo detalle de las áreas que ya existen en el país en esta línea y de las organizaciones que se han creado en tal sentido. Así que se observa una fuerte vitalidad en nuestro territorio para sacar adelante esta iniciativa.
Se requiere, eso sí, que el derecho real de conservación quede como un atributo de la propiedad, en la medida en que pueda venderse, heredarse o cambiar de destino. Obviamente, la biodiversidad debe estar asegurada en forma indefinida, y para eso se necesita una ley.
Por todo lo anterior, señora Presidenta, solicitamos a la Sala que apruebe en general el proyecto para después poderle introducir los ajustes que sean necesarios durante su discusión en particular.
Gracias.
La señora ALLENDE (Presidenta).- Tiene la palabra el Senador señor Montes.
El señor MONTES.- Señora Presidenta, para información del Senador Harboe, soy uno de los autores del proyecto, cuyo objetivo es establecer el derecho real de conservación para generar un instrumento legal destinado a que los privados puedan incrementar su conservación ambiental en el país, complementando la del Estado, particularmente en la zona central de nuestro territorio.
Los fundamentos de la iniciativa son los siguientes:
1.- Una gran insuficiencia del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, que no logra abarcar en forma homogénea toda la superficie del país y, particularmente, el ecosistema mediterráneo.
El Sistema Nacional ocupa hoy el 19 por ciento de la superficie terrestre de Chile. Sin embargo, el 84 por ciento de las zonas protegidas se ubica en las Regiones de Aysén y de Magallanes.
En las regiones de la zona central, entre la Cuarta y la Octava, las áreas protegidas son proporcionalmente escasas y de tamaño muy limitado, lo que afecta el cumplimiento de sus fines.
Lo anterior, pese a que estamos frente a uno de los pocos lugares del mundo en que existe ecosistema mediterráneo.
2.- Los compromisos internacionales adquiridos por el país.
Chile, con la suscripción del Convenio sobre la Diversidad Biológica, se comprometió a mejorar la protección de todos los ecosistemas relevantes.
3.- La necesidad de complementar el esfuerzo público en la materia con el esfuerzo privado.
Los recursos estatales para los desafíos de conservación ambiental son limitados.
Existen, además, áreas protegidas privadas que se han ido generando y consolidando en forma creciente.
Es factible y deseable, por tanto, alentar la iniciativa privada en la materia a través de la creación de nuevos instrumentos que la fomenten, estimulen y faciliten.
El desarrollo económico del país y el creciente interés de diversos sectores en la protección ambiental permiten augurar que existen las condiciones para que una alternativa de este tipo prospere.
¿Qué precedentes hay de esta iniciativa?
Los Estados Unidos de América tienen una larga tradición en la protección ambiental. Muchas áreas de reserva y parques nacionales se instauraron por la propia ciudadanía en los albores mismos de su independencia. Sin embargo, hace unas décadas detectaron la misma falencia que hoy tiene Chile: la concentración de la protección en algunas áreas geográficas y la falta de herramientas y estímulos para que los privados contribuyan.
Se creó, entonces, la "conservation easement" o servidumbre de conservación, instrumento legal que permite alentar los esfuerzos de los particulares, resguardando terrenos ambientalmente valiosos sin afectar de manera significativa los derechos de los propietarios.
Ello produjo un aumento de la conservación practicada por privados. A partir de eso, el instrumento ha sido adoptado o está en estudio en diversos países.
¿En qué consiste el derecho real o servidumbre de conservación?
El derecho real de conservación se define como aquel que recae sobre un predio y que cede a favor de una persona natural o jurídica, que impone restricciones al ejercicio del dominio sobre dicho predio, y que eventualmente establece obligaciones de hacer al titular del predio o incluso al titular del derecho real, con el objeto de proteger o conservar, en distintos grados, los recursos naturales existentes en tal predio.
Dicho de otro modo, el dueño de un bien ambientalmente valioso, sin perder los atributos más significativos del dominio, se impone restricciones con el objeto de protegerlo o conservarlo, cediendo a favor de un tercero, persona natural o habitualmente jurídica, el derecho de verificar y exigir el cumplimiento.
¿Cuáles son las ventajas del derecho real de conservación?
-Permite a propietarios de inmuebles ambientalmente valiosos protegerlos sin perder el dominio. Idealmente puede existir algún tipo de incentivos tributarios. Por ejemplo, la exención del impuesto territorial, un crédito por donación en la parte que el inmueble pueda ver disminuido su valor comercial, etcétera.
-Facilita a los terceros, personas naturales o instituciones sin fines de lucro, contribuir a estos objetivos mediante un mecanismo simple y eficaz que les otorga el derecho a exigir el cumplimiento de la obligación de conservación que el dueño se impone.
-Posibilita a la comunidad el acceso y goce de estos bienes de acuerdo a las regulaciones y exigencias que se establezcan.
En definitiva, el proyecto de derecho real de conservación constituye un importante aporte para aumentar la iniciativa privada en conservación, al llenar un vacío de la normativa vigente.
Se trata de una herramienta original e innovadora, que compatibiliza el derecho de propiedad del dueño con los intereses de entidades externas y de la propia sociedad en la protección del medioambiente.
Representa una posibilidad para proteger lugares especialmente valiosos que hasta ahora no encuentran financiamiento ni interés, como ocurre en toda la precordillera de Santiago. Por ejemplo, respecto al fundo El Panul, de 600 hectáreas, en la comuna de La Florida, no se ha encontrado un mecanismo para financiar su mantención.
Es posible pensar en el futuro en la incorporación de mecanismos tributarios que lo complementen y estimulen, sin desnaturalizar su propósito altruista principal, a través, por ejemplo, de la Ley Única de Donaciones.
Señora Presidenta, solicito que aprobemos en general este proyecto, de tal forma que en su discusión en particular podamos clarificar todos los aspectos que requieran un alcance más preciso.
He dicho.
La señora ALLENDE (Presidenta).- Como ya se informó, por un acuerdo de la Sala, esta iniciativa, que se debate en general, debe ser considerada en la discusión particular por la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento y por la de Medio Ambiente y Bienes Nacionales.
Tiene la palabra el Senador señor Alfonso de Urresti.
El señor DE URRESTI.- Señora Presidenta, no me cabe duda de que este proyecto va a generar un amplio consenso en el Senado, al igual como ocurrió en la Cámara de Diputados. Su texto va en la línea correcta de incorporar a los privados en la protección de ecosistemas y también de permitir una mayor representatividad de estos a lo largo del país.
Lo decía muy bien el Senador Montes: hoy día están sobrerrepresentados los ecosistemas de la zona sur, y en la central o centro-norte hay muy pocas hectáreas de terreno protegido.
Por otra parte, creo importante valorar en esta iniciativa, además de los autores, a la sociedad civil que ha estado detrás de ellos: a Francisco Solís, de TNC, a quien veo en las tribunas, cuyo impulso en este tipo de iniciativas es relevante reconocer, y también a entidades como Así Conserva Chile y una serie de organizaciones ambientales no gubernamentales que han trabajado en este proyecto.
Como señala su propio mensaje, esta iniciativa persigue, precisamente, "fomentar y desarrollar la participación del sector privado en la conservación y protección ambiental. Con tal propósito establece el derecho real de conservación, el que nacería de un acuerdo de voluntades entre el propietario de un inmueble sobre el que recae el derecho y una persona jurídica sin fines de lucro, denominada titular, destinado a preservar el medio ambiente mediante limitaciones o gravámenes al dominio del bien raíz afectado".
¿Cuál es la virtud de este instrumento probado ya en otras legislaciones? Que no se sustrae el dominio del propietario, sino que simplemente se establece un derecho real de limitación, de restricción respecto al pleno dominio.
Y lo importante es que esto puede ser transferido, o sea, se conserva durante el tiempo. De igual forma, es posible acceder a fondos nacionales o internacionales para desarrollar aquel predio de 50, de 20, de 200, de 600 hectáreas, a fin de seguir preservando el ecosistema que tenía un privado, pero también de proyectarlo hacia el futuro.
Además, se aborda una situación que muchas veces ocurre a determinadas personas que, por una vocación profunda ambiental, tienen, conservan y protegen un terreno, el cual, luego de su fallecimiento, queda sujeto a la partición de los herederos y en numerosas oportunidades sin ningún instrumento que lo resguarde.
Hoy día nosotros establecemos, a través del Conservador de Bienes Raíces, un registro especial del derecho real de conservación, y eso permite darle continuidad y contar con una masa de hectáreas de terrenos afectos a tal derecho a lo largo de Chile.
Eso también se vincula con iniciativas del ámbito privado, especialmente en las áreas del sistema de parques privados Así Conserva Chile, que ya tiene más de un millón 600 mil hectáreas en nuestro territorio.
Entonces, vamos avanzando en orden a tener más instrumentos, además del SNASPE, para mantener áreas bajo protección.
Yo quiero pedir, señora Presidenta, además de que se abra la votación, que le demos mayor celeridad al tratamiento de este proyecto. Aquí se ha señalado que va a ir a la Comisión de Constitución -soy integrante de ella-, pero eso no debiera ser un obstáculo para apurarnos y otorgarle la máxima velocidad a su debate. Llevamos más de seis años tramitando esta iniciativa. Su no concreción significa que una serie de proyectos de protección ya radicados a lo largo del país no pueden contar con este instrumento.
Además, su aprobación dinamizaría la economía, porque podría atraer fondos de inversión precisamente para proteger y salvaguardar la constitución de estos derechos.
Por eso, por el alto consenso que no me cabe duda que esta iniciativa va a generar, pido que trabajemos con premura, tanto en la Comisión de Medio Ambiente como en la de Constitución, o unidas, para que ojalá dentro del primer semestre del presente año quede aprobado este proyecto y dispongamos de un instrumento que, junto con iniciativas como la renacionalización del agua, el manejo de cuencas y una serie de proyectos de protección ambiental, fije un parámetro para nuestro país en materia de protección ambiental.
Por eso, anticipo mi voto favorable y pido formalmente, señora Presidenta, además de que se abra la votación, que se dé la máxima celeridad a este tipo de instrumentos.
Termino con una referencia a mi Región, la de Los Ríos.
Con instrumentos de esta naturaleza hemos podido constituir una de las reservas de biodiversidad quizás más hermosas que existen, ubicada en la costa de Valdivia, de Corral, La Unión, Chaihuín. Ahí, debido precisamente a la adquisición de terrenos por un organismo internacional, la TNC, hoy día disponemos de una gran reserva, además de que la donación de parte de esas tierras permitió crear el Parque Nacional Alerce Costero. Se trata de iniciativas dignas de imitar, y creo que la aprobación de esta iniciativa nos permitirá avanzar con mayor profundidad.
He dicho.
La señora ALLENDE (Presidenta).- Vamos a abrir la votación, como había sido solicitado¿
El señor NAVARRO.- Manteniendo el tiempo de 10 minutos para intervenir.
El señor WALKER (don Ignacio).- "Si le parece"¿
La señora ALLENDE (Presidenta).- Se otorgarán los cinco minutos que corresponden reglamentariamente, y si algún señor Senador necesita más tiempo se le entregarán unos minutos adicionales. No hay problema.
Sin embargo, recuerdo que el Reglamento otorga cinco minutos para fundamentar el voto, una vez que se abre la votación.
Acordado.
En votación.
--(Durante la votación).
La señora ALLENDE (Presidenta).- Tiene la palabra el Honorable señor Harboe.
El señor HARBOE.- Señora Presidenta, quiero felicitar, dentro de los autores de la moción, al Senador señor Montes, quien presentó este proyecto hace muchos años y ha trabajado muy arduamente por él.
Ciertamente, el Estado hoy día mantiene cerca del 19 por ciento del territorio nacional, lo que equivale a unos 140 mil kilómetros cuadrados, bajo sistemas de protección.
El problema es que en zonas como la central las áreas de conservación son cada vez más escasas, y las que podrían llegar a constituirse como tales se encuentran sobre tierras con dueños particulares. Un ejemplo claro de esto lo constituye la realidad de la Cuarta Región, que muy bien conocen tanto el Senador Pizarro como la Senadora Muñoz, donde el Estado posee apenas el 0,42 por ciento de la superficie, en una zona de gran diversidad en la flora y fauna, que merece ser resguardada.
De acuerdo con lo anterior, entonces, debe enfrentarse un problema clave en materia de preservación ambiental con respecto a la realidad propietaria del suelo en el país: ¿cómo conservar ecosistemas cuando la propiedad no pertenece al Estado?
Ahí radica el centro de la discusión. Y eso pretende ayudar a solucionar este proyecto.
El artículo 35 de la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente establece que el Estado fomentará e incentivará la creación de áreas protegidas de propiedad privada, y le encarga al Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas la afectación y supervisión de aquellas.
No obstante, hasta el momento no hay definiciones operativas básicas, estándares, procedimientos administrativos que establezcan estos criterios.
Por otra parte, Nature Conservancy ha afirmado que, de acuerdo a los catastros, la gente que conserva tiene numerosas dificultades para pasar de las motivaciones y los compromisos a la acción real, porque a veces no tienen la capacidad de gestión, carecen de estructuras y entidades técnicas que los apoyen. No hay financiamiento, no hay incentivos tributarios, ni menos guardaparques o personas que cuiden el patrimonio ambiental que se encuentra en sus propiedades privadas.
De lo anterior, entonces, se desprende una dificultad mayor para aquellos que quieren conservar el medio ambiente dentro de sus propiedades, porque no tienen las herramientas para hacerlo.
Parece ilógico que alguien que desee voluntariamente limitar su derecho de dominio, o uno de los atributos de este: el uso, no pueda hacerlo, aun para preservar, porque carece de las facultades o de las ayudas para ello.
Fíjense que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, en conjunto con el Ministerio del Medio Ambiente, la Asociación Gremial Así Conserva Chile y la Fundación Senda Darwin hicieron un estudio el año 2013 que identificó un total de 308 iniciativas de conservación privada, para un total de un millón 651 mil 916 hectáreas. Estas iniciativas se ubican en diversas Regiones, pero lamentablemente no existe hoy día capacidad de protección real.
Este proyecto de ley busca crear una estructura de incentivos para propender hacia la conservación de áreas con importante biodiversidad de manera voluntaria, manteniendo la propiedad en manos de sus dueños. Esta figura ha dado paso a la creación de un movimiento privado de conservación.
La verdad es que la institución que estamos creando, a través del derecho real de conservación, tiene su origen en el Derecho anglosajón, en las land trust. Se trata de organizaciones no gubernamentales, corporaciones o fundaciones que se crearon en Estados Unidos hace más de 80 años justamente para materializar este tipo de acciones de conservación. Y hoy día existen más de 2 mil 500 en Estados Unidos.
Lo que esta iniciativa permite, en la práctica, es que el dueño de un bien raíz (sea urbano o rural) lo destine voluntariamente, ya sea totalmente o en parte, a un propósito de conservación ambiental definido en la ley, para lo cual celebra un contrato con una entidad pública o privada que puede financiar, apoyar, ejecutar o monitorear el plan de manejo, estableciéndose en sus capitulaciones determinadas obligaciones o restricciones para las partes, las que rigen por un período prolongado de tiempo.
Por tanto, la principal innovación en nuestro sistema jurídico es que una persona somete voluntariamente su predio a una limitación de su dominio, sin que corresponda a una imposición estatal. Este mecanismo es el principal incentivo.
Como contrapartida, obviamente, las personas jurídicas mencionadas en el artículo 4° del proyecto de ley pueden ser titulares de este derecho real de conservación, esto es, las corporaciones o fundaciones, centros de investigación y universidades acreditadas.
El proyecto de ley incorpora al ordenamiento jurídico un nuevo derecho real (contemplados en el artículo 577 de nuestro Código Civil). Este es limitativo del dominio, en cuanto restringe el ámbito de acción de uno de sus atributos claves: el derecho de uso.
No es menor el impacto jurídico que la nueva figura nos plantea, ya que su origen requiere necesariamente adecuarla a nuestro sistema jurídico diverso. Por eso el artículo 9° contempla que la inscripción es el modo de hacer la tradición o constitución de los derechos reales. En consecuencia, la figura del derecho real de conservación se ajusta plenamente a la normativa.
Como cualquier derecho real, el de conservación requiere un modo y un título. El modo, en este caso, obviamente es el contrato; y el título, la tradición.
Por consiguiente, señora Presidenta, estamos otorgando instrumentos a personas naturales, propietarios de predios donde exista necesariamente flora y fauna que preservar, para que puedan darle una debida protección.
Si tenemos gran cantidad de territorios en manos de particulares y estos quieren conservarlos, corresponde que el legislador establezca los mecanismos pertinentes para facilitar su resguardo y preservar el medio ambiente en las zonas de protección.
Por lo anterior, señora Presidenta, más allá de algunas adecuaciones específicas que habrá que hacer en la discusión en particular, sugiero la aprobación en general de esta iniciativa.
La señora ALLENDE (Presidenta).- Tiene la palabra el Honorable señor Hernán Larraín.
El señor LARRAÍN.- Señora Presidenta, estamos frente a un proyecto extraordinariamente atractivo y valioso, que, más todavía siendo de origen parlamentario, merece nuestro reconocimiento y aprobación.
Sabido es que a nivel internacional, pero también en Chile, la pérdida de la biodiversidad es un fenómeno creciente: tiende a aumentar más por la forma como ha progresado nuestro país. El tipo de desarrollo pareciera ser invasivo y eso ha generado que se pierda bastante diversidad biológica en muchos aspectos.
La manera de reaccionar ante eso pasa normalmente por la aprobación de distintos planes, proyectos, que en muchas partes involucran a los Estados y a la sociedad.
Sin embargo, en Chile el principal esfuerzo para este objetivo se ha dado a nivel estatal. Y, en parte, eso tiene que ver con la falta de instrumentos y de oportunidades para que los privados que quieran dedicarse a esta labor lo puedan hacer. Hay algunos privados que efectivamente lo realizan, pero se trata de personas inmensamente ricas, o de aquellas que en ámbitos muy modestos hacen un esfuerzo muy pequeño, no significativo, por las limitaciones existentes.
De ahí que consideremos a este derecho real de conservación un instrumento original en nuestro país, aunque ya existe a nivel internacional, para poder incorporar al sector privado en esta vía.
Ya se ha explicado lo que se busca: básicamente, que el titular de un inmueble pueda entregar su totalidad o una parte que tenga valor patrimonial en el ámbito biológico, a un tercero, una institución sin fines de lucro -de distinta naturaleza, según los casos-, que tenga como misión, sea a título gratuito o a título oneroso, el hacerse cargo de la preservación de su diversidad biológica.
Por lo tanto, no solamente se pretende conservar la naturaleza, sino también fomentar un espíritu, una cultura privada, para hacerlo como corresponde.
En definitiva, este proyecto genera algunas obligaciones para quien adquiere este derecho real: no lo puede destinar a un giro inmobiliario, comercial, turístico, industrial o de explotación agrícola, forestal o de otro tipo, porque perdería todo su sentido; debe hacerse cargo de contratar servicios para mantener, limpiar, descontaminar, reparar, mejorar racionalmente el bien raíz, y ejecutar o supervisar al menos un plan de manejo de acuerdo al contrato constitutivo.
Eso le da fuerza a esta iniciativa, y ya sabemos que solo pueden ser titulares de derecho real las personas jurídicas sin fines de lucro que se individualizan en su texto.
El contrato que se suscribe para crear este derecho real de conservación tiene la particularidad de establecer precisamente los objetivos a los cuales se podrá dedicar quien adquiera tal derecho. Por cierto, tiene algunas limitaciones, y el dueño de la propiedad, que va a perder su derecho de uso, puede exigir que se cumpla el contrato y si no, que se remplace al titular o simplemente que este pierda el derecho real, por la vía judicial.
Ahora, creemos que por su naturaleza como derecho real sin lugar a dudas se generan una serie de complejidades desde el punto de vista del Derecho Civil, y por eso valoro que la iniciativa vaya a la Comisión de Constitución. Me parece que se deben afinar algunos aspectos que aseguren cómo se establece el derecho real. Este no se encuentra regulado. Hay muchos derechos reales que lo están, pero se trata de uno nuevo. Y creo que ya que se crea a través de este proyecto, sería bueno que quedara afinado de acuerdo con los principios generales del Derecho Civil.
Por todas estas consideraciones, señora Presidenta, nuestro voto es favorable, pues se trata de una iniciativa muy valiosa para la preservación de la biodiversidad en nuestro país.
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La señora ALLENDE (Presidenta).- Deseo saludar al Liceo Augusto Santelices Valenzuela, de Licantén.
¡Sean muy bienvenidos a nuestro Senado!
Muchas gracias por su presencia.
--(Aplausos en la Sala y en tribunas).
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La señora ALLENDE (Presidenta).- Tiene la palabra el Honorable señor Navarro.
El señor NAVARRO.- Señora Presidenta, la verdad es que, sin duda, esta es una nueva doctrina sobre derecho de propiedad. De allí que la Comisión de Constitución haya manifestado su voluntad de revisarlo.
En la doctrina chilena, el derecho real de conservación se define como el derecho real que recae sobre un predio y que cede a favor de una persona natural o jurídica, que impone restricciones al ejercicio del dominio sobre el terreno, y que, eventualmente, establece obligaciones al titular, con el objeto de preservar o conservar los recursos naturales pertinentes.
Estamos hablando de conservación ambiental privada. Esta fórmula permite que el propietario de un predio genere un derecho real de conservación y lo entregue a un tercero.
Tal idea posibilitará aumentar la protección del medio ambiente, por cuanto ese tercero asumirá un conjunto de obligaciones, incluso de tipo pecuniario, para cumplir la función de conservación. Ello podría ser admisible. Se trata, por ejemplo, de la entrega de vastas zonas, eventualmente con alta densidad biológica.
Al respecto, deseo hacer algunas observaciones, que espero que sean analizadas durante el debate en particular.
En algunos lugares de preservación no hay ninguna posibilidad de intervención. Con este proyecto esa opción se abre de modo permanente.
Con relación a esta materia, señora Presidenta, expuso en la Comisión el Director del Centro de Derecho de Conservación. Así consignó el informe su punto de vista: "En segundo término, acotó, facilita la integración de diversos intereses porque sobre un mismo predio pueden coexistir diversos derechos reales de conservación; por ejemplo, graficó, la asociación de hoteleros de una zona lacustre puede interesarse en proteger el paisaje de predios colindantes pertenecientes a terceros, por medio del derecho real de conservación, pues el rubro que desarrollan se beneficia directamente del paisaje protegido.
"A su vez, continuó, podría interesarse en proteger el lago una asociación de acuicultores de aguas abajo que se beneficia por la capacidad de la cuenca".
Lo que quiero señalar, señora Presidenta, es que la fórmula propuesta resulta ser una solución para preservar, pero no para conservar. Cabe hacer el distingo: preservación versus conservación.
En el artículo 7° de la iniciativa -sugiero a los colegas leer la norma-, sobre los gravámenes al inmueble, se establecen tres puntos. El Nº 1 dice: "Restricción o prohibición de destinar el inmueble a uno o más determinados giros inmobiliarios, comerciales, turísticos, industriales, de explotación agrícola, forestales o de otro tipo.". Se habla de restricción o prohibición.
El Nº 2 dispone: "Obligación de hacerse cargo o de contratar servicios para la mantención, limpieza, descontaminación, reparación, resguardo, administración o uso y aprovechamiento racionales del bien raíz.". Por cierto, todo eso es positivo.
Y el Nº 3 señala: "Obligación de ejecutar o supervisar un plan de manejo acordado en el contrato constitutivo".
El inciso siguiente preceptúa: "Se podrán fijar límites de montos para las obligaciones pecuniarias que se acuerden".
Pero en el penúltimo inciso del artículo 7° se consigna una norma que es necesario tener presente, considerando que el numeral 1 plantea restringir o prohibir determinados giros inmobiliarios. El inciso dice: "Con todo, el derecho real de conservación no podrá afectar la constitución ni el legítimo ejercicio de los derechos de aprovechamiento de aguas, de las concesiones mineras, eléctricas u otros que se otorguen de acuerdo a la ley, ni de las servidumbres, permisos, cargas o gravámenes que se puedan imponer, conferir o autorizar en conformidad a la normativa aplicable.".
Es decir, vamos a contar con un predio protegido, pero que, en definitiva, podrá ser objeto de prospecciones mineras, de aprovechamiento de aguas, de servidumbres, de permisos, de cargas o gravámenes.
Por lo tanto, en áreas donde interesa conservar el medio ambiente, según la iniciativa, el derecho real de conservación no parece ajustarse bien, porque permite la intervención.
Esta flexibilidad puede interesar al propietario de un predio, que se ve afectado por un conjunto de restricciones. Si un lugar se declara bien nacional o de interés turístico, el dueño del inmueble podrá usar esta flexibilidad para invertir. Y ese es un principio que yo comparto.
Alguien que tiene mil hectáreas abandonadas podría trabajar 100 para generar recursos con los cuales mantener las 900 restantes. Vale la pena evaluar ese tipo de práctica.
En mi opinión, este derecho debiera llamarse "derecho real de preservación", porque permite la intromisión de todos los elementos que he señalado. Estaba claro que no cruzarían tendidos eléctricos por los parques nacionales y que, en estos, no se efectuarían prospecciones mineras. En definitiva, el artículo 7° sí posibilitará la intervención en los predios sobre los que recae el derecho real de conservación.
Y, además, se admite contratar los servicios de un tercero.
Paso ahora a referirme a otra observación.
El último artículo del proyecto, el Nº 16, establece las razones por la cuales se termina el derecho real de conservación. Nombro tres de ellas:
"1.- Expiración del plazo. (¿)
"6.- Mutuo acuerdo entre las partes. (¿)
"8.- Confusión, que ocurre cuando el titular se hace dueño del bien raíz gravado.".
A mi juicio, la única forma de que operen estos mecanismos de conservación es incorporando el apoyo estatal. Alguien debe preocuparse de invertir en este ámbito: puede ser un privado o, también, el Estado. Y cuando haya fondos del Estado comprometidos, el predio en cuestión subirá de valor.
¿Cuánto va a durar el contrato? Porque es factible que haya una gran inversión, pero con un plazo acotado. Entonces, solo habremos generado plusvalía adicional al terreno, el cual, una vez levantado el derecho real de conservación, quedará desprotegido.
Sobre el particular, hice la siguiente pregunta al Presidente de la Comisión de Medio Ambiente: ¿Cuál es la calidad jurídica del contrato a efecto de proteger, preservar y conservar de verdad los recursos naturales?
Hay que discutir este asunto.
Es lo que ocurre cuando se cría al cerdito desde pequeñito; se lo alimenta; se lo adora; se juguetea con él, y después se lo elimina. En nuestro caso, generaremos todo un proceso de cuidado y preservación, pero, terminado el contrato, se podrán iniciar todos los proyectos inmobiliarios y las prospecciones mineras que se quieran.
Voto a favor de la idea de legislar, ya que todos los que han venido a dar su parecer acerca del proyecto han dicho que lo propuesto aumenta las áreas de protección.
Señora Presidenta, deseo saber cuánto va a durar el ejercicio de este derecho; qué pasará una vez que finalice el contrato jurídico; qué ocurrirá entonces con la inversión pública. Porque vamos a meter plata fiscal en un terreno privado con el fin de preservar el medio ambiente. ¡Eso es posible!
Debe haber un elemento base que determine la duración del derecho. Ahí cabe preguntarse: ¿qué sucederá después?
Puede acabar el derecho por expirar su plazo o por mutuo acuerdo de las partes. Si después de 20 años de preservar y mejorar un terreno la nueva generación (los hijos del propietario, que quieren puro dinero) decide poner fin al contrato para explotar el predio, la preservación y la conservación "se nos van a las pailas".
Tal vez, sobre la base de experiencias reales de quienes concurran a la Comisión, podremos comprender mejor este mecanismo, que efectivamente permitirá ampliar la zona de preservación (de "conservación", dice el proyecto). Hemos de protegerla durante ese proceso, y sugiero hacer lo mismo después de que termine el contrato entre privados, dado que el predio en cuestión habrá adquirido un mayor valor ecológico y, también, económico.
Es una idea que quiero revisar con más calma. Me parece que va en el camino indicado.
Con todo, señora Presidenta, las observaciones que he planteado las cursaré a través de indicaciones en el siguiente trámite legislativo, a fin de generar un mayor debate sobre la materia en la Comisión de Medio Ambiente.
¡Patagonia sin represas!
¡Nueva Constitución, ahora!
¡No más AFP!
He dicho.
La señora ALLENDE (Presidenta).- Tiene la palabra el Senador señor Prokurica.
El señor PROKURICA.- Señora Presidenta, voy a votar a favor del proyecto en general, porque propone una idea ingeniosa, un instrumento que sirve y coopera para cuidar nuestro patrimonio.
La definición de derecho real de conservación que los autores de la moción sugirieron fue la siguiente: "derecho real que recae sobre un predio y que cede a favor de una persona natural o jurídica, que impone restricciones al ejercicio del dominio sobre el predio, y que eventualmente establece obligaciones de hacer al titular del predio o incluso al titular del derecho real, con el objeto de preservar o conservar, en distintos grados, los recursos naturales existentes en tal predio".
La iniciativa busca, en esencia, promover mecanismos privados alternativos a los que existen hoy día para la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales.
He escuchado con mucha atención las intervenciones de los señores Senadores. Y quiero agregar una observación.
Creo que la experiencia de Chile con los lugares que son declarados zonas de conservación, por medio del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, no es buena; por cuanto el Estado chileno hacer la declaración respectiva, pero no realiza ninguna otra acción.
Señora Presidenta, siento que la alternativa propuesta es una solución que suma. Si hay un privado dispuesto a deshacerse de parte de su dominio para contribuir a la preservación del medio ambiente, me parece que estamos ante un instrumento adecuado.
Lo otro a veces constituye una camisa de fuerza que no aporta nada, ya que tal o cual espacio fiscal se declara área protegida, pero no hay fiscalización; no se entregan recursos a CONAF para ese efecto; el SAG no puede ir a vigilar; en fin. Lo que tenemos es solamente una declaración de papel, que no opera en la práctica.
A mi juicio, el proyecto tiene sustento en el hecho de que las áreas protegidas en Chile se concentran, principalmente, en zonas de conservación bajo el dominio público, mediante el Sistema Nacional de Áreas Protegidas del Estado (SNASPE), lo cual cubre, aproximadamente, el 20 por ciento de la superficie nacional, aunque de manera marcadamente asimétrica, como ya se ha dicho.
La asimetría la prueba el hecho de que el 84 por ciento de las áreas protegidas estatales está concentrado en las Regiones de Aysén y de Magallanes, mientras que en las regiones centrales del país (de la Quinta a la Octava) el área total protegida no supera el 10 por ciento nacional.
La concentración de las zonas de conservación a cargo del Estado muestra el déficit de instrumentos adecuados en Chile para el desarrollo de la conservación ambiental y la protección de la biodiversidad por parte del sector privado.
Señora Presidenta, concretamente, el país hoy carece de definiciones operativas básicas, estándares y procedimientos administrativos que establezcan los criterios y las condiciones que deben cumplir las iniciativas privadas de conservación para ser oficialmente reconocidas como tales. Por lo mismo, como se ha planteado aquí reiteradamente, no hay incentivos para hacerlo.
En tal perspectiva, nos parece muy positivo el establecimiento en nuestro ordenamiento jurídico del derecho real de conservación, junto a los mecanismos administrativos y legales necesarios para que los particulares puedan constituir el precitado derecho. Lo anterior, sin duda, es un avance enorme en la promoción y participación de los privados en la tarea de cuidar el medio ambiente.
Creemos que el proyecto estimula la adecuada complementación entre el interés privado y productivo, por una parte, y la conservación del patrimonio ambiental, por otra; de tal manera que sobre un mismo predio pueden coexistir diversos derechos reales de conservación. Por ejemplo, la asociación de hoteleros de una zona lacustre puede interesarse en proteger el paisaje de predios colindantes pertenecientes a terceros por medio del derecho real de conservación, pues el rubro que desarrolla se beneficia directamente del medio ambiente protegido, lo que también favorece a la naturaleza.
En el año 2013, el Ministerio del Medio Ambiente, en conjunto con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la asociación gremial Así Conserva Chile y la Fundación Senda Darwin realizaron un estudio que identificó un total de 308 iniciativas de conservación privada, que cubren una superficie total estimada de 1 millón 651 mil 916 hectáreas.
Tales iniciativas se ubican en todas las regiones del país, excepto en la de Tarapacá, concentrándose en la de Los Lagos (86 iniciativas, con una superficie de 480 mil hectáreas), la de Los Ríos (72 iniciativas, con una superficie de 190 mil hectáreas) y la de Magallanes (8 iniciativas, con una superficie de 360 mil hectáreas).
El 60 por ciento de las iniciativas de conservación privada corresponden a pequeños propietarios, esto es, superficies de menos de 200 hectáreas. No obstante, 5 iniciativas concentran el 63 por ciento de la superficie privada protegida a nivel nacional, con un total de 1 millón 44 mil 655 hectáreas.
Señora Presidenta, porque creemos que el proyecto es un aporte a la protección y conservación de nuestro patrimonio, vamos a votar a favor.
La señora ALLENDE (Presidenta).- Tiene la palabra el Senador señor Quinteros.
El señor QUINTEROS.- Señora Presidenta, valoro esta iniciativa, que busca establecer en nuestra legislación el derecho real de conservación.
Me parece que lo propuesto permite conciliar inteligentemente el derecho de propiedad que posee el dueño de un inmueble con el interés de conservación ambiental que puede recaer sobre este mismo bien.
Recordemos que la Constitución reconoce la función social de la propiedad, disponiendo que solo la ley puede establecer las limitaciones y obligaciones que se deriven de tal función, y que esta comprende cuanto exijan los intereses generales de la Nación, la seguridad nacional, la utilidad y la salubridad públicas y la conservación del patrimonio ambiental.
Lo novedoso de esta institución es que ahora no solo el Estado podrá establecer estas limitaciones y obligaciones, sino que los mismos particulares, dueños de un inmueble, lo podrán hacer voluntariamente y sin costo para el Estado, afectando aquellos inmuebles que tengan un valor de conservación ambiental o histórica.
Por cierto, la eficacia de este nuevo instrumento deberá constatarse en la realidad. Muchos mecanismos con objetivos altruistas, de amplia difusión en países desarrollados, no tienen eco en nuestra sociedad, particularmente en los sectores de más altos recursos. Así ha ocurrido, por ejemplo, con sucesivas leyes sobre donaciones, que motivaron largas discusiones, pero que generaron bajo impacto a la hora de concretarse en acciones.
Favorablemente, ese fenómeno está cambiando en nuestra sociedad, pues surgen cada vez más instituciones y organizaciones sin fines de lucro que persiguen objetivos de preservación y conservación ambiental.
Además, en la Región que represento es especialmente importante contar con este tipo de instrumentos, atendido el valioso patrimonio ambiental con que cuenta, que ha concitado buena parte de las iniciativas privadas de conservación que se han concretado hasta el momento en el país.
A través de este derecho real de conservación, se podrán canalizar algunas de esas iniciativas. Por ahora, deben recurrir a otros mecanismos jurídicos de traspaso de propiedad o de constitución de gravámenes, que muchas veces quedan sujetos a la duda pública, por muy loables que hayan sido los objetivos de los dueños.
Por esas razones, reitero mi voluntad de apoyar esta idea, haciendo presente, sí, que nada remplazará la acción del Estado, que tiene el deber principal de constituir y preservar las áreas silvestres protegidas y nuestro patrimonio histórico y cultural.
He dicho.
La señora ALLENDE (Presidenta).- Tiene la palabra el Senador señor Moreira.
El señor MOREIRA.- Señora Presidenta, comienzo mi intervención sosteniendo que es importante recalcar que la protección del medio ambiente no es patrimonio ideológico de nadie. De hecho, en este proyecto de ley fueron miembros de la UDI, encabezados por el ex Diputado Edmundo Eluchans, los que llevaron adelante este debate, junto con otros parlamentarios, quienes han coincidido en este tema en forma transversal.
Nadie pretende remplazar el rol del Estado en esta materia, pero sí darle un papel activo a los privados en la protección del medio ambiente.
Me parece que este primer paso legislativo, en el que el Estado no es el único actor pues se da a los particulares la oportunidad de participar, constituye un avance.
La iniciativa presenta aspectos interesantes, que deben ser destacados -varios señores Senadores lo han hecho- como una muy buena contribución para que los privados ejecuten acciones para proteger el medio ambiente.
Asimismo, es crucial resaltar que la participación de los particulares puede transformarse en un muy buen y eficaz instrumento de conservación de la biodiversidad.
El derecho de propiedad no es suficiente ni otorga incentivos económicos razonables para que su titular despliegue acciones eficaces para la protección del medio ambiente. El proyecto permite que el propietario de un inmueble constituya un derecho en favor de otro, el que, sin incurrir en los costos de su adquisición, asume tareas de preservación de la biodiversidad. No opera, por lo tanto, la sola buena voluntad del interesado en conservar el medio ambiente, sino un instrumento jurídico, apto e idóneo, que permitirá que los particulares asuman la labor de cautelar el patrimonio ambiental.
Algunos podrán sostener que restricciones de esta clase pugnan con el contenido esencial del derecho de propiedad, cuyo rasgo definitorio existencial sería la facultad de disponer, a la que se puede renunciar por esta vía.
No compartimos ese reparo, principalmente debido a que en nuestro Derecho -y eso lo saben los abogados, con mayor razón- no cabe duda de que la propiedad y otros derechos reales pueden coexistir sobre la misma cosa, sin que por ello el dominio deje de ser tal o sus atributos y facultades esenciales desaparezcan.
La regulación propuesta permite conciliar tanto la propiedad como la promoción y la tutela del medio ambiente. Y se ocupa también de la legítima protección del interés de terceros que pueden obtener información cierta acerca de limitaciones y restricciones que pesan sobre la propiedad ajena, para así no entorpecer la libre circulación de los bienes o la constitución de garantías.
Para evitar el abuso de esta figura respecto de terceros, la iniciativa contiene formas de publicidad que claramente aparecen revestidas de racionalidad.
El cumplimiento de los objetivos de la ley en proyecto se ve favorecido también con la titularidad reservada en exclusiva a las personas sin fines de lucro a que alude su texto, lo que debiera restringir las posibilidades de abuso por parte de la institución o su empleo con fines de mera especulación económica.
Señora Presidenta, creo que la iniciativa en examen constituye un avance y es una muestra de que nuestra Comisión de Medio Ambiente, de la cual soy integrante, está, paso a paso, llegando a definiciones y, sobre todo, desarrollando un trabajo que procura regular, mejorar e incorporar a nuevos actores en la protección del medio ambiente.
Y reitero: ¡la preservación y la protección del medio ambiente no son patrimonio ideológico de nadie!
Voto que sí.
La señora ALLENDE (Presidenta).- Tiene la palabra el Honorable señor Araya.
El señor ARAYA.- Señora Presidenta, la intervención del colega Moreira aclaró bastantes puntos con relación al derecho de propiedad, en los cuales tiene razón, con una salvedad: en Derecho Privado es posible hacer todo lo que no está expresamente prohibido por la ley. Por lo tanto, esas limitaciones a la propiedad se podrán poner.
Ahora bien, este proyecto es bastante inteligente para abordar un problema que está siendo cada vez más frecuente: la conservación del patrimonio ambiental y de la biodiversidad.
Nosotros hemos visto cómo cada día se hace más necesaria la entrega de recursos para proteger el patrimonio ambiental. Pero el Estado, pese a que nos gustaría que cumpliera esa tarea, no dispone de dineros suficientes.
En tal sentido, el objetivo de esta iniciativa es fomentar y desarrollar la participación del sector privado en la conservación y protección ambiental.
Con ese propósito, se establece el derecho real de conservación, que nacerá de un acuerdo de voluntades entre el propietario de un inmueble sobre el que recae aquel y una persona jurídica sin fines de lucro, denominada "el titular", que está destinado a preservar el medio ambiente mediante limitaciones o gravámenes al dominio del bien raíz afectado.
La idea que está en la base de este proyecto es que no solo el Estado se encargue de la conservación del medio ambiente, sino que también los particulares tengan la posibilidad de protegerlo a través del nuevo derecho real que se crea.
En la actualidad carecemos de un marco regulatorio que incorpore al sector privado en el resguardo ambiental, lo que conlleva diversas consecuencias negativas para la finalidad de la protección y la conservación.
Es por ello que el derecho real de conservación se define como el "derecho real que recae sobre un predio y que cede a favor de una persona natural o jurídica, que impone restricciones al ejercicio del dominio sobre el predio, y que eventualmente establece obligaciones de hacer al titular del predio o incluso al titular del derecho real, con el objeto de proteger o conservar, en distintos grados, los recursos naturales existentes en tal predio".
De entre las características de este derecho real, podemos mencionar que se constituye entre dos partes: el dueño del bien raíz que decide voluntariamente limitar su dominio y un titular, quien es una persona jurídica especial que solo puede corresponder a las señaladas taxativamente por la ley, las que deben encontrarse inscritas en un registro especial que se creará para tal efecto.
Sin perjuicio de lo anterior, se concibe también el derecho real de conservación como un derecho establecido a favor de toda la comunidad, pues se busca resguardar el ecosistema, pero entregando su protección y su ejercicio a una persona jurídica o natural.
Como derecho real, obviamente, es inmueble; distinto e independiente del dominio sobre el bien raíz gravado, y oponible a terceros.
Además, es transferible, indivisible e inseparable del inmueble o de la parte de él sobre la que recae, y se puede constituir respecto de cualquier inmueble de propiedad privada.
Este es, quizás, uno de los aspectos más novedosos, dado que voluntariamente se acepta ceder parte del uso y goce que pueden darse a una propiedad, en función de la conservación del ecosistema.
Por último, quiero enfatizar que resulta esencial el atributo de que este derecho se constituye de manera voluntaria; es decir, el propio dueño del bien raíz decide por su cuenta convenir limitaciones al derecho de propiedad o de dominio que posee sobre el predio, con propósitos de conservación ambiental.
Dicho aquello, señora Presidenta, anuncio que apoyaré en general este proyecto y que en la Comisión de Constitución formularé indicaciones para corregir aspectos más bien menores que me merecen reparos.
La señora ALLENDE (Presidenta).- Tiene la palabra el Senador señor Coloma.
El señor COLOMA.- Señora Presidenta, esta iniciativa es, desde el punto de vista histórico, bastante excepcional.
Los derechos reales son muy pocos.
Según pude averiguar, el último derecho real se constituyó por la década del 30, y tiene que ver con el derecho de uso y habitación.
Posteriormente, algunos entendieron que podrían ser gravámenes equivalentes las prendas sin desplazamiento. Eso fue propio de 1982 y se modificó el año 2007. Pero no se trata de un derecho real como el que se pretende crear hoy, que es nuevo, diferente, distintivo.
Entonces, al menos quiero llamar la atención en el sentido de que no es menor que después de casi 80 años, tras un lapso en que ha habido innumerables parlamentarios e iniciativas, surja un derecho nuevo.
Eso tiene un mérito muy importante. Porque las normas están destinadas a ordenar el funcionamiento de la sociedad, y también -esto es lo más complicado-, a prever, en función del derecho de propiedad, un desarrollo armónico con las necesidades que nacen en determinado momento histórico.
Entonces, valoro el proyecto en todo lo que significa.
La verdad, señora Presidenta, es que no esperé ser parte de un debate a propósito de la constitución de un derecho real. Pensé que todos los derechos reales estaban debidamente planteados en nuestra legislación histórica.
Lo cierto es que surge este derecho real nuevo, cuyo nombre es bastante explícito -"de conservación"-, que a mi juicio aborda en forma inteligente una materia en torno a la cual existe mucha demagogia. Porque, a propósito de la conservación, ¡por Dios que se han hecho tonteras, leseras! Se han cometido arbitrariedades y se han presentado proyectos que al final destruyen la institucionalidad y generan disconformidad.
Pero acá, al contrario, hay un esfuerzo en términos de que a quien desee conservar -obviamente, es un derecho voluntario- se le ofrece la posibilidad de entrar en la institucionalidad.
El articulado determina -en la discusión particular se podrá agregar, condicionar, en fin- que la persona que desee, para efectos de conservación, destinar un inmueble a un objetivo distinto del inmobiliario, del comercial, del turístico, del industrial tiene a su disposición una herramienta. El que quiere mantener, limpiar, descontaminar, reparar y carece de recursos puede darle a ese bien raíz una forma jurídica que lo haga susceptible de aportes de terceros.
Así lo entiendo.
¿Cómo visualizo la importancia de este derecho real de conservación?
Me imagino a alguien que, legítimamente, quiere conservar -estoy mirando a varios Senadores de la zona presentes en la Sala- los grandes bosques nativos del sur -otra alternativa es su explotación-, pero carece de los recursos para ello. Entonces, instala en beneficio de otros esta institución jurídica -no tengo claro por qué tiene que ser una persona jurídica específica- para los efectos de recibir recursos, dar garantía, etcétera, y disponer de un instrumento que le asegure que lo que está protegiendo -puede no ser propio- tendrá una vida jurídica como la que planteó al momento de financiar su proyecto.
Entonces, esto es superinteresante en cuanto a lo que puede ocurrir: bonos de carbono; receptáculos instalados por ONG positivas -hay de los dos tipos- que quieran realmente conservar y mantener espacios libres de tratamiento industrial (es perfectamente legítimo, pero puede no ser el objetivo perseguido ni lo que necesita una sociedad).
En consecuencia, esto está lleno de posibilidades.
Creo que con este proyecto estamos abriendo una puerta, pero una puerta positiva. Y, de alguna manera, hay que entender que el Derecho puede prever la incorporación de iniciativas públicas, privadas; de capitales de distinta naturaleza; de un espíritu sano de conservación y que no suponga -hasta ahora se supone- una guerra entre unos y otros.
Señor Presidente, cuando leí por primera vez el proyecto me sorprendió el hecho de que se estuviera estableciendo un derecho real. Porque, en verdad, los abogados pensábamos que se necesitaría cambiar toda la legislación, pues los derechos reales están superacotados. Pero me parece bien cambiar los libros pertinentes cuando, positivamente, se instala una institucionalidad nueva, que -insisto- se halla abierta a cosas inimaginables en la línea de, en forma generosa, generar sinergias virtuosas para aprovechar lo que algunos tienen y otros no, sumando los esfuerzos de la sociedad a los efectos de conservar lo que realmente necesita protección.
En consecuencia, pienso que esta iniciativa extraordinaria, innovadora, merece el respaldo -ojalá sea unánime- del Senado. Y en la discusión particular podremos analizar modificaciones destinadas simplemente a que su contenido sea mejor.
Por esas razones, votaré a favor.
El señor TUMA (Vicepresidente).- Tiene la palabra la Honorable señora Von Baer.
La señora VON BAER.- Señor Presidente, este proyecto me parece tremendamente interesante, porque, cuando se busca proteger el medioambiente, pocas veces pensamos en iniciativas privadas.
La ley en proyecto se hace cargo de un vacío por la vía de entregar un ordenamiento jurídico para las numerosas iniciativas de conservación privada existentes en el territorio nacional.
En mi concepto, el camino que se toma es sobremanera relevante para avanzar en aquella línea.
La idea es que el dueño de un bien raíz limite su dominio. ¿A favor de quién? Finalmente, a favor de la comunidad en su conjunto. ¿Quiénes son los beneficiarios? ¡Toda la comunidad!
Si pensamos en un parque privado donde se preservan nuestra naturaleza y nuestros bosques y donde se cuidan la fauna y la flora, ¿quién se beneficia? ¡Toda la comunidad!
Pero al cuidar el medioambiente se favorece no solo a la comunidad, sino también al turismo, e incluso a las personas que viven cerca de las zonas donde se desarrollan iniciativas de conservación.
Por consiguiente, lo interesante de esta iniciativa es que la protección significa limitar el dominio del dueño sobre un inmueble. Y eso es tremendamente llamativo.
Señor Presidente, esta iniciativa es interesante asimismo en otra línea: se trata de un acuerdo eminentemente voluntario, entre particulares, y se reconoce y mantiene la propiedad privada.
Al mismo tiempo, es flexible: puede aplicarse a todo un predio o a parte de él.
Además, el derecho real que se crea es transferible y complementario al cumplimiento de las metas nacionales de conservación.
Entonces, ¿de qué estamos hablando acá? De que los privados también podrán aportar al cuidado del medioambiente, de la naturaleza, de la flora, de la fauna; y de que estamos ayudando a los particulares para que puedan avanzar en este beneficio, que significa una limitación de su propiedad en favor de toda la sociedad.
La ley en proyecto es interesante también porque aporta para que los privados ayuden al cuidado del medioambiente, sin ningún costo adicional para el Estado, y, sobre todo, porque releva el rol de la sociedad civil.
De hecho -lo dijeron Senadores que me antecedieron en el uso de la palabra-, parte importante de las personas que están detrás de este proyecto y empujan para que avance pertenecen a distintos grupos de la sociedad civil involucrados en diversas iniciativas de conservación del medioambiente y que se han organizado en ASÍ Conserva Chile.
Esa acción nos muestra cómo la sociedad civil está cumpliendo un rol cada vez más relevante a los efectos de respaldar políticas públicas importantes para nuestro país y, también, haciéndose responsable de llevarlas a cabo.
Yo daría un paso más y pensaría en implementar una figura parecida a la que existe en Estados Unidos, donde no solo se establece este derecho real de conservación, sino que además, a cambio, el Estado les hace un reconocimiento a los privados a través de, por ejemplo, rebajas tributarias. Se trata de incentivos que la sociedad completa les entrega a los particulares que deciden avanzar en la restricción de sus derechos sobre un inmueble de su propiedad.
Yo avanzaría en esa dirección, para que la sociedad entera demostrara que le importa la conservación del medioambiente.
Quiero finalizar, señor Presidente, recalcando que esta iniciativa resulta especialmente atractiva para las regiones del sur, como indicó el Senador Coloma.
Es muy relevante cuando pensamos en la Región de Los Lagos y, particularmente en la de Los Ríos, a la que represento. Tenemos 72 iniciativas de conservación (190 mil hectáreas) sobremanera importantes para nuestra Región, la cual se caracteriza no solo por su espíritu de conservación, sino adicionalmente porque mantiene una mirada turística sobre los espacios protegidos, lo que permite el desarrollo armónico de sus habitantes.
En consecuencia, me siento muy contenta de que este proyecto haya llegado a la Sala y esté avanzando para hacerse realidad.
En esa línea, voto a favor.
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El señor TUMA (Vicepresidente).- Saludamos a los alumnos del Liceo de Hombres Neandro Schilling, de San Fernando, que hoy visitan el Senado.
¡Muchas gracias por su compañía!
--(Aplausos en la Sala y en tribunas).
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El señor TUMA (Vicepresidente).- Para fundar su voto, tiene la palabra la Senadora señora Goic.
La señora GOIC.- Señor Presidente, me sumo a las felicitaciones expresadas a raíz de la presentación de esta iniciativa, que ha concitado un respaldo unánime.
Y me alegra que estemos debatiendo estos temas y que lo hagamos en forma creativa, asumiendo las debilidades o los vacíos -como se ha señalado acá- existentes en torno a la figura jurídica respectiva.
Creo que es un paso notable. Porque finalmente estamos hablando del valor de la conservación, de su peso en nuestro patrimonio natural, en nuestros ecosistemas.
Eso da cuenta de una nación que avanza a un mayor desarrollo y que entiende que puede haber una valorización en la materia, incluso reconociendo un derecho real de conservación, algo que quizá en nuestro país hace algunos años ni siquiera se pensaba.
En seguida, coincido en la importancia de, en esa misma línea, reconocer el rol del privado. Porque el Estado no puede hacerlo todo.
En el caso de mi Región, yo destaco el trabajo llevado a cabo por fundaciones, por centros de investigación, por la propia Universidad de Magallanes, entes que, tras muchas dificultades, han permitido proteger áreas que de lo contrario, probablemente, hoy día estarían taladas o con inversiones, aun turísticas, que habrían atentado contra el principal patrimonio de algunos territorios.
Lo mismo sucede a lo largo del resto de nuestro país.
Lo interesante, señor Presidente, es que se trata de un instrumento innovador y que puede ser muy efectivo para favorecer la incorporación de los particulares en la tarea de conservación, pero -insisto- otorgando un derecho real.
Se han entregado ya los datos sobre vastos territorios donde no existe protección suficiente.
Insisto: el Estado no puede hacerse cargo de todo. Y no me parece bueno que lo haga.
Señor Presidente, el avance con esta iniciativa nos impone desafíos en términos de institucionalidad pública.
Se halla en discusión el proyecto que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Silvestres Protegidas.
Es necesario establecer una institucionalidad que jerarquice los niveles de conservación y, asimismo, sea capaz de entregar guías especiales de referencia que sirvan de base para la preparación e implementación de planes de manejo particulares, de tal manera que exista un sistema coherente. Es decir, cómo desde la política pública se aportan herramientas a los efectos de que la participación de los privados se alimente y sirva para un propósito común, evitando la dispersión de iniciativas y procurando que ellas sean más coherentes.
¡Cómo no discutir a la par, quizás, algunos incentivos tributarios o herramientas que respalden el interés privado por la conservación y de alguna manera complementen el derecho real de conservación que hoy día se está planteando!
Allí existe un terreno muy fértil para avanzar.
Por tanto, vale la pena poner el punto sobre la mesa durante este debate.
Hay mucho por hacer. Nuestro actual sistema de áreas silvestres protegidas es importante. Empero, sabemos que tiene varias deficiencias, que es parcial.
Estudios recientes señalan que 65 por ciento de las áreas de nuestro país no tienen suficiente resguardo.
Se requieren, pues, iniciativas de conservación privadas. Ello puede constituir una herramienta importante en una estrategia nacional.
Hoy día -insisto- efectuamos un aporte con un instrumento jurídico relevante. Pero ojalá no perdamos la oportunidad, en la misma Comisión de Medio Ambiente, a propósito de la discusión de otros proyectos, que pueden ser complementarios, de ayudar al paso que estamos dando ahora, al objeto de crear herramientas que otorguen coherencia a una política pública y al establecimiento de un derecho real para los privados.
El señor LABBÉ (Secretario General).- ¿Algún señor Senador no ha emitido su voto?
El señor TUMA (Vicepresidente).- Terminada la votación.
--Se aprueba en general el proyecto (29 votos a favor).
Votaron las señoras Allende, Goic, Pérez (doña Lily), Van Rysselberghe y Von Baer y los señores Araya, Chahuán, Coloma, De Urresti, Espina, García, García-Huidobro, Girardi, Guillier, Harboe, Horvath, Larraín (don Hernán), Montes, Moreira, Navarro, Orpis, Ossandón, Pizarro, Prokurica, Quinteros, Tuma, Walker (don Ignacio), Walker (don Patricio) y Zaldívar (don Andrés).
El señor TUMA (Vicepresidente).- Debemos fijar plazo para presentar indicaciones.
¿Le parece a la Sala el 9 de junio?
--Así se acuerda.
El señor TUMA (Vicepresidente).- En cuanto a la tramitación, debo señalar que originalmente se determinó que el proyecto fuera primero a la Comisión de Constitución y luego a la de Medio Ambiente.
El Senador señor De Urresti planteó, sobre la base de la unanimidad registrada en la Sala, remitirla a Comisiones unidas.
¿Habría acuerdo?
Acordado.
El señor PIZARRO.- ¡No, señor Presidente!
El señor TUMA (Vicepresidente).- El señor Secretario dará lectura a información relacionada con la Cuenta.
El señor MOREIRA.- El Senador Pizarro le estaba pidiendo la palabra, señor Presidente, pero usted no lo vio.
El señor TUMA (Vicepresidente).- Perdón.
Tiene la palabra el Senador señor Pizarro.
El señor PIZARRO.- Entiendo que el Presidente de la Comisión de Constitución tenía la idea de que la iniciativa fuera primero a Medio Ambiente y después a Constitución.
El señor PROKURICA.- No: a unidas.
El señor PIZARRO.- Bueno: esa es la propuesta del colega Horvath; pero los demás Senadores también tenemos derecho a opinar. ¿O no?
El señor PROKURICA.- ¡A veces¿!
El señor PIZARRO.- Bueno: ¡a veces...!
Entonces, el señor Presidente no hizo caso, pues estaba muy entusiasmado.
¡Su Señoría está muy acelerado...!
Por tanto, que lleguen a un acuerdo de procedimiento los presidentes de ambas Comisiones.
El señor MOREIRA.- ¿Por qué aquí todo tiene que pasar por Constitución?
El señor TUMA (Vicepresidente).- El Senador señor De Urresti planteó enviar el proyecto a Comisiones unidas, y entendí que había unanimidad para ello.
Por eso aceleré el acuerdo, Su Señoría: por la alta transversalidad que concita la iniciativa y por la unanimidad registrada para aprobarla.
El señor PIZARRO.- ¿Y qué opina el Senador Harboe, Presidente de la Comisión de Constitución?
Es de su bancada, señor Presidente. ¿Conoció su parecer?
El señor TUMA (Vicepresidente).- No.
El señor PIZARRO.- No sabe.
El señor TUMA (Vicepresidente).- Si estuviera aquí podríamos pedirle su opinión.
El señor PIZARRO.- Y el colega De Urresti tampoco se encuentra en la Sala.
El señor TUMA (Vicepresidente).- Pero no me cabe duda de que va a respaldar el envío a Comisiones unidas, pues todos están contestes en que se trata de un gran proyecto.
El señor PIZARRO.- Okay. Me convenció, señor Presidente: a Comisiones unidas.
El señor TUMA (Vicepresidente).- Gracias, señor Senador.
Entonces, mantenemos el acuerdo adoptado.