Ley de presupuesto: conozca los hitos históricos más importantes de esta ley anual

A partir de las 9 horas de este martes, la Comisión Especial Mixta de Presupuestos recibe la exposición del Consejo Fiscal Autónomo (CFA), en el marco del pronto ingreso al Congreso del proyecto de ley de Presupuestos 2023. (La sesión se transmite en vivo por TV Senado)

Las proyecciones de gasto y endeudamiento fiscal son fundamentales para conseguir un adecuado equilibrio de las finanzas públicas. Sin embargo, el camino nunca ha sido fácil ni tampoco ha estado exento de duras pruebas, menos ahora que Chile y el mundo atraviesan una compleja situación derivada de la crisis por la pandemia y el conflicto en Ucrania.

Ad portas de este debate recordamos cinco hitos históricos especialmente significativos para el país y que dieron origen a la institucionalidad que rige las finanzas públicas, ya sea para enfrentar las diversas estrecheces o bien, para implementar diversos desafíos y reformas a lo largo de la vida republicana.

En los inicios de la república, el gasto fiscal no superaba los $600.000 pesos de la época y fue el Director Supremo, Bernardo O’Higgins quien creó hacia 1811 los primeros ministerios o “Salas”, de Guerra, de Gobierno, Policía y la de Real Hacienda. Estas primeras carteras ministeriales fueron colegiadas, es decir, integradas por varias personas entre Vocales de la Junta de Gobierno y un número variable de Diputados del primer Congreso Nacional”. A fines de 1811 pasaron a llamarse “Secretarías” y luego en 1814 apareció la Secretaría de Hacienda.

El 2 de junio de 1817 se creó la primera Cartera de Hacienda, a cargo de Hipólito de Villegas, patriota del bando independientista quien fue el primer abogado titulado en Chile, en la Universidad de San Felipe y diputado propietario por Coquimbo, en el primer Congreso de 1811.

El 2 de septiembre de 1817, fue promulgado el “Plan de Hacienda y de Administración Pública”, redactado por el Ministro Contador de la Tesorería General, Rafael Correa de Saa", según da cuenta el sitio del Ministerio de Hacienda.

Luego de varios aprontes para la organización de las finanzas públicas, el ministro de Hacienda,  Manuel Rengifo Cárdenas redactó la primera Memoria de su cartera, con fecha 4 de octubre de 1834, la que fue leída ante el Senado el 8 de octubre del mismo año.

En esa histórica ocasión, en la que el ministro Rengifo se dirigió a la Cámara Alta, entregó un detallado pero desolador panorama de las arcas del donde explicó cómo se fue reorganizando el país luego del periodo 1823-1830 conocido como la "anarquía" o "Lucha por la Organización del Estado".

 En esta severa “estrechez” del erario nacional, ‘con sueldos impagos de las Fuerzas Armadas y del sector público. Con hospitales y escuelas por cerrar y la Aduana en ruinas’, el ministro Rengifo se las arregló para organizar las cuentas públicas y delinear lo que se convertiría en el primer proyecto de ley de Presupuesto.

Sus medidas de austeridad, así como sus dotes de administrador le hicieron conocido como ‘el mago de las finanzas públicas’, aunque sus detractores también le llamaron ‘estanquero’ y ‘pelucón’ dando cuenta así de la histórica falta de popularidad de que gozan los ministros de Hacienda.

Durante su gestión Rengifo reinició el servicio del empréstito inglés y se redujo la deuda flotante en más de un millón de pesos de la época, mientras que en Tesorería quedó un superávit de 200 mil pesos. Meta alcanzada en sólo cuatro años y cuya realidad se reflejó en el valor de los billetes de la Deuda Interior, que remontaron desde el 24% al 68%. Toda una hazaña para la época.

Hacia 1845 ya se había internalizado esa noción de ‘orden y austeridad en las finanzas públicas’ y por ejemplo, la “Lei de Presupuestos para los gastos jenerales de la administración pública” de ese año, contemplaba  recursos por $3.560.260 con 6 y medio reales, un dineral para la pequeña ex Capitanía.

La Constitución de 1833 que rigió al país durante varias décadas, estableció que el Congreso Nacional debía fijar los montos de las contribuciones y determinar la dotación de las Fuerzas Armadas. Se estipulaba un "Presupuesto Jeneral de Gastos" donde el Congreso debía aprobar o reprobar anualmente la cuenta de la inversión de los fondos destinados para los gastos de la administración pública que debía presentar el Gobierno.

Sin embargo, la irrupción de una serie de reformas relativas a las atribuciones del Presidente y del Congreso, atenuaron el marcado sello presidencialista a favor de las atribuciones y el protagonismo político del Parlamento.

El surgimiento del conflicto bélico de 1879, junto con la dureza de las campañas que involucraron a cientos de miles de hombres y mujeres, vino aparejado también un fuerte incremento de la demanda interna. Las instituciones se mantuvieron y con la incorporación de las regiones salitreras, el país allegó nuevos e importantes ingresos que le permitieron afrontar sus presupuestos anuales.

José Manuel Balmaceda asumió el 18 de septiembre de 1886 con un ambicioso programa político de gobierno que, al poco andar, generó suspicacias y encendió las tensiones políticas, sociales y económicas. En 1891, el Congreso en uso de sus atribuciones decidió no aprobar la Ley de Presupuesto y las denominadas leyes periódicas para el año siguiente, ante lo cual, el Presidente Balmaceda respondió con una proclama renovando las mismas leyes del año anterior.

Paralelamente, los legisladores rechazaban a los sucesivos gabinetes que el Ejecutivo presentaba al Congreso para su aprobación, incluyendo a los ministros de Hacienda, solo ese año hubo 4: José Miguel Valdés Carrera, Manuel Arístides Zañartu, Manuel José Yrarrázaval y Francisco Valdés Vergara.

Los enfrentamientos políticos derivaron en uno de los más sangrientos enfrentamientos: la Guerra Civil de 1891, que duraría seis meses y que dejó más de 4 mil muertos cuando la población total de Chile no superaba los 2 y medio millones de habitantes.

El primer Centenario de la Repúblia en 1910, encontró al país con profundas contradicciones que se expresaban en la denominada “cuestión social”.

Si bien se promulgaron las primeras leyes sociales: habitaciones obreras (1906) y la descanso dominical (1907) y a partir de 1912, las leyes de instrucción primaria obligatoria, de protección a la infancia desvalida, la ley de la silla, la ley sobre accidentes del trabajo y la de salas cuna en establecimientos industriales, no fueron suficientes para solucionar las graves carencias que afectaban a los sectores obreros y populares.

Esta situación se vio agudizada con los severos shocks externos e internos y por una creciente inestabilidad económica y política, entre la Primera Guerra Mundial y los primeros años de la década de 1930. En respuesta a la Gran Depresión, y junto con el cierre del comercio internacional, Chile adoptó una estrategia de sustitución de importaciones basada en la industrialización liderada por el Estado. En este periodo rotaron numerosos ministros de Hacienda, sólo en 1931 ejercieron la cartera 8 ministros.

La crítica situación nacional e internacional generó una serie de cambios en la institucionalidad presupuestaria. La Constitución de 1925 diseñó un nuevo sistema de administración financiera del Estado, de modo de sortear la obstaculización, tras las amargas experiencias de las décadas anteriores.

Se introdujeron normas que obligaban a tramitar la Ley de Presupuestos dentro de ciertos plazos y que establecían que, en caso de no ser ésta despachada por el Congreso en el plazo constitucional, regiría el proyecto presentado por el Presidente.

Otro aspecto fundamental de este periodo fue la creación y asesoría de importantes instituciones, tales como, el Banco Central de Chile instituido, el 22 de agosto de 1925 durante el gobierno de Arturo Alessandri Palma.

En 1925 se contrató también la asesoría de alto nivel: “Misión Kemmerer”, a cargo del economista jefe y profesor de la Universidad de Princeton, Edwin Kemmerer  que asesoró al Gobierno de Chile en la organización de la administración financiera del Estado. Entre sus recomendaciones se creó mediante el Decreto N° 1.924 la Oficina de Presupuestos y el 9 de enero de 1929 se publicó la Ley N° 4.520 Orgánica de Presupuestos.

Asimismo, el 30 de noviembre de 1927, fueron establecidas las atribuciones y deberes del Ministerio de Hacienda, mediante el Decreto con Fuerza de Ley N° 7912, “Ley General de Ministerios”.

La llegada del Presidente Eduardo Frei Montalva al gobierno, a mediados de los 60, con una gran mayoría en el Congreso, implicó la profundización de una revolución social que se denominó “revolución en libertad” y que incluyó una serie de reformas que consistieron en promover la chilenización de las riquezas naturales, aumentar la producción agropecuaria por medio de la reforma agraria y estimular el desarrollo industrial a través de fusión de empresas chilenas con capital monopólico internacional.

En cuanto a la institucionalidad financiera, en diciembre de 1959 se publicó el DFL N° 47 que introdujo innovaciones y modificaciones sustanciales en las técnicas presupuestarias y donde se otorgaron mayores potestades para el Ejecutivo.

En tanto, 1960, a través del DFL. 106,  la Oficina de Presupuestos pasó a llamarse Dirección de Presupuestos y se crearon: la Oficina Central de Organización y Método y la Escuela Nacional de Adiestramiento.

En 1970 se instauró también, la Subdirección de Racionalización y Función Pública, bajo cuya responsabilidad quedaron ambas oficinas.

La Dipres se transformó entonces en un organismo con mayores facultades y jerarquía, encargado de formular el presupuesto público y velar por la aplicación de la política presupuestaria. Esta evolución significó la configuración de un sistema en el que Presidente de la República es el encargado del manejo presupuestario del país, y donde el Congreso asume un rol de colaborador, que debe aprobar lo propuesto por el Presidente, sin iniciativa en estas materias.

FUENTES Y FOTOGRAFÍAS

Archivo del Senado

Biblioteca del Congreso (www.bcn.cl) Historia política

Banco Central ( www.bcentral.cl )

Ministerio de Hacienda (https://www.hacienda.cl/ministerio/historia-y-patrimonio)

Dirección de Prespuestos