Gobiernos municipales: de los cabildos, los alcaldes designados, y las elecciones de los regidores
En el marco de una nueva elección de las autoridades municipales en Chile, repasamos el origen de esta institucionalidad, ¿cómo ha variado el universo electoral?, hoy la incógnita es la participación ciudadana, pero antes era el acceso al derecho de votar.
23 de octubre de 2016
Las elecciones de autoridades municipales tienen su origen en una figura administrativa colonial, pero a lo largo de nuestra vida republicana, ha tenido numerosos cambios, por ejemplo, al inicio de nuestra República sus funciones y atribuciones estaban tan poco delineadas que el ministro de la época, Antonio Varas encabezó un esfuerzo gubernamental y administrativo para sistematizarlas y definirlas hacia 1854.
Un tema aparte era el acceso de la población para ejercer su derecho a voto, en el siglo XIX era increíblemente restrictivo, en cambio en la actualidad el desafío es la mayor participación.
Por otro lado, hasta mediados del siglo XX, si bien la Constitución de 1925 consagraba los municipios elegidos democráticamente (los regidores) otorgaba también al Presidente de la República, la facultad de nombrar a los Alcaldes de las principales ciudades.
En ese sentido, las elecciones de Regidores de 1935 constituyeron un hito porque fue la primera vez, donde las mujeres pudieron ejercer su derecho a voto.
Las primeras nociones del gobierno y administración municipal fueron implantadas en Chile por los conquistadores españoles quienes trajeron sus propios sistemas de organización de la vida ciudadana.
Luego, a comienzos del siglo XIX, la administración local radicada en los cabildos estuvo casi siempre a cargo de los criollos (Luis Galdames. La evolución Constitucional).
En el Chile independiente se podrían identificar las siguientes etapas:
a) Entre 1810 y 1854 hubo un periodo de transición donde se organizó la institucionalidad relativa a los gobiernos locales;
b) Desde 1854 a 1891 se dio un ordenamiento jurídico
c) A contar de 1925 y en todo el siglo XX se consagró el concepto de comuna autónoma que es el que conocemos hasta la fecha.
La primera referencia legal de los municipios se encuentra en el Reglamento Constitucional Provisorio del 26 de octubre de 1812 que disponía: “Los Cabildos serán electos, y sus individuos se nombrarán por suscripción”.
Sin embargo, el primer periodo de cabildo republicano se caracterizó por una abundancia de cuerpos legales que pretendían limitar y encauzar a la municipalidad, sin embargo, las numerosas disposiciones no lograron despejar sus atribuciones y el ministro Antonio Varas ordenó hacer un gran acopio de antecedentes para la redacción de la primera ley de municipalidades. “Ni siquiera el gobierno sabía cuáles eran las normas aplicables a los cabildos”, (Octavio Muñoz Echegoyen. “El Cabildo de Santiago entre 1826 y 1854”).
Con la dictación de la ley de Municipalidades del 8 de noviembre de 1854 se termina ese periodo de transición y de falta de una reglamentación integral sobre unas 68 municipalidades que existían en ese periodo en el país.
No obstante, algunos autores consideran que dicha legislación no cambió demasiado la “condición de absoluta dependencia que existía respecto del poder central”. Por ejemplo, durante su vigencia se permitía a los gobernadores y subdelegados suspender las resoluciones municipales que, a su juicio, perjudicaran el orden público (Jorge Silva, “La nueva era de las municipalidades")
La ley del 22 de diciembre de 1891, en pleno periodo revolucionario, creó por primera vez el concepto de comuna autónoma, las que ya sumaban 338 en todo el país. El impulsor de la idea fue Manuel José Yrarrázaval y se mantuvo a lo largo de las décadas siguientes para ser consagrado con la Constitución de 1925.
En su Capítulo IX sobre “Régimen administrativo interior” se define la administración comunal y consagran las reglas generales de constitución, organización y atribuciones de las municipales que son casi las mismas definidas en la Constitución de 1833.
Las tres corporaciones municipales más antiguas del país son los cabildos de Santiago, La Serena y Concepción. Para ser Regidor se requería poseer la ciudadanía en ejercicio y cinco años, a lo menos, de vecindad en el territorio de la municipalidad.
Sin embargo, la norma se prestó para variadas interpretaciones lo que llevó a precisar el concepto “ciudadanía en ejercicio” en el sentido que había que entender que se trataba de “personas de 25 años si eran solteros, 21 años si eran casados y que, sabiendo leer y escribir, tuvieran alguno de los siguientes requisitos: tener una propiedad inmueble o capital invertido en algún giro o industria; el ejercicio de alguna industria o arte, o el goce de un empleo, renta o usufructo”.
Respecto a las inhabilidades durante gran parte del siglo XIX solo se mencionaban las parlamentarias. Solo hacia fines de 1892 se estableció un sistema de incompatibilidades absolutas: “ser naturalizados en el extranjero, o aceptar empleos, funciones o pensiones de un gobierno extranjero sin especial permiso del Congreso; los que tenían contratos con el Estado o la municipalidad; los condenados por quiebra fraudulenta, crimen o simple delito de pena aflictiva y los que se fueran sujetos de interdicción judicial”.
A las anteriores, la Constitución de 1833 agregó otra inhabilidad al menos curiosa: ser sirviente doméstico. La explicación era que dicha condición involucraba la suspensión de la calidad de ciudadano activo con derecho a sufragio.
Según la Constitución de 1925 las elecciones municipales eran reguladas en la Ley de Organización y Atribuciones Municipales. Recién desde 1935, con la aprobación del Decreto N° 1.642, del Ministerio del Interior, de 1934, se comienza a elegir regidores, entre los cuales era electo el alcalde.
La Ley de Organizaciones y Atribuciones Municipales, tuvo principalmente 3 modificaciones, a través del Decreto N° 1472 de 1941, del Decreto N° 5.655 de 1945 y de la Ley 11.860 de 1955, sin embargo ninguna de estas normas modificó el sistema de elección dispuesto a partir del año 1934.
Las primeras elecciones municipales de este período se realizaron en 1935. Una de las características de esta elección fue la participación, por primera vez, de las mujeres. Sin embargo, en el caso de las elecciones presidenciales y parlamentarias no lo hicieron hasta 1952.
Las Elecciones Municipales (regidores), durante el período tuvieron cambios en el período del mandato. En un principio, duraban tres años de acuerdo con la Constitución, y no tenían relación con las elecciones parlamentarias o presidenciales, por lo que en tres oportunidades se efectuaron elecciones municipales el mismo año que parlamentarias o presidenciales.
Posteriormente, a través de la Ley N° 13.296, de 2 de mayo de 1959, se reformó el artículo 102 de la Constitución Política y se amplió el plazo a cuatro años, debiendo efectuarse las elecciones municipales con dos años de diferencia con las parlamentarias.
De acuerdo a las normas vigentes durante el período 1925-1973, se establecía además la existencia de una Municipalidad en cada comuna o agrupación de comunas que determinara la ley, la que estaba encargada de la administración de los intereses locales respectivos.
Entre 1925 y 1934, de acuerdo a lo dispuesto en la norma vigente durante ese período, Decreto Ley N° 740 de 1925, los alcaldes eran designados por el Presidente de la República, (en el caso de Santiago, Valparaíso y Viña del Mar) y los regidores electos, sin embargo, estos últimos no podían ser representante de los partidos políticos y su labor era ejercida gratuitamente.
Para ser reconocido como candidato a regidor se necesitaba haber sido proclamado como tal por declaración ante Notario por el número de ciudadanos inscritos en los registros municipales: en Santiago y Valparaíso se exigían 150 firmas, en las demás capitales de provincia 50 firmas y en las capitales de departamento 20 firmas y en el resto de territorios municipal 10 firmas.
Con una primera modificación de la Ley N° 5.357 del año 1934, los partidos políticos pudieron presentar candidatos a regidores, sin embargo a partir de la dictación del Decreto N° 1.642, se modifica realmente el sistema electoral de las municipalidades.
A partir de esta ley, se establece que en la primera sesión de instalación de la municipalidad, los regidores, debían elegir entre sus miembros, por mayoría de votos, un Alcalde, salvo en los casos de las Municipalidades de Santiago, Valparaíso y Viña del Mar, en donde los Alcaldes eran nombrados por el Presidente de la República.
Sobre las reglas de declaración de candidaturas y escrutinio, la nueva Ley de Organización y atribuciones municipales, estableció que los regidores son electos de acuerdo a las respectivas Leyes Generales de Elección, es decir aplicándose para las elecciones municipales, “las disposiciones que la Ley General de Elecciones establecía para las del Congreso Nacional, en cuanto se relaciona con la organización del acto electoral, nombramiento de vocales para las mesas receptoras de sufragios, designación de locales para la instalación y funcionamiento de las mismas, votación y escrutinios correspondientes”.
Si bien la Ley de Organización y atribuciones municipales sufrió modificaciones, las disposiciones relacionadas con la elección de los regidores no fueron alteradas, y en todos los textos se remite al procedimiento de la Ley General de Elección, por lo que el escrutinio se realizó en dicho periodo conforme a las reglas utilizadas para elegir diputados y senadores.
Las declaraciones de candidaturas debían hacerse ante el Conservador de Bienes Raíces del departamento, cada una de ellas podría contener hasta tantos nombres como Regidores debían elegirse, y esos nombres iban colocados por orden de preferencia.
Tenían derecho a realizar las declaraciones el Presidente y Secretario de los Directorios departamentales y Juntas Directivas de los partidos, que tuvieran representación parlamentaria al Congreso Nacional y las patrocinadas por el debido número de inscritos en el Registro de la respectiva comuna.
Es decir, en Santiago y Valparaíso, por no menos de cien ni más de ciento cincuenta electores; en las demás capitales de provincia, no menos de cincuenta electores; en las capitales de departamentos, no menos de cuarenta; y en los demás territorios comunales, no menos de veinte electores.
Una de las grandes interrogantes del siglo XXI es la participación electoral. Con la instauración de la inscripción automática y el voto voluntario, en Chile se estima que hoy existe un universo de más de 14 millones de personas habilitadas para votar. Sin embargo, el problema actual es la desafección o el desinterés por participar en los procesos democráticos.
Hace un par de siglos, en cambio, el régimen electoral era tan restrictivo del derecho a sufragio que se producía una fuerte limitación de las bases generadoras del gobierno y la administración local. “El total del cuerpo electoral comprendía en 1833 solo a 4.200 personas, lo que representaba el 0,4% de la población total del país en la época. Noventa años después, el universo electoral había crecido considerablemente a 302.212 inscritos, un 7,41% de la población chilena de la época”. (Ministro de Justicia Gustavo Lagos, en el acto de promulgación de la ley de reforma constitucional N°17.284 de 1970).
En tanto, en la elección municipal de 1967 había 3.073.992 personas inscritas en los registros electorales. Y en los comicios de 1971 los inscritos sumaban 3.792.682 personas, de las cuales 1.990. 687 eran varones, 1.771.896 eran mujeres y poco más de 30 mil eran extranjeros avecindados en el país. (Alfonso Valdebenito Infante. Evolución jurídica del régimen municipal en Chile)