Cinco hitos históricos para Presupuesto: mucho más que una ley que armoniza gasto público y crecimiento

La discusión sobre el destino y distribución de las arcas fiscales no es un tema fácil. Hay que repartir los recursos, reasignar, recortar, focalizar el gasto, promover la inversión y el crecimiento, someterse a la regla fiscal y ver cómo allegar más recursos para el fisco, todo esto mientras las proyecciones de crecimiento del PIB son modestas: entre 1,5 y 2,0% en el año 2016; y entre 1,75 y 2,75% en el 2017.

Como siempre las necesidades son muchas y, en esta oportunidad, el ritmo de la ejecución presupuestaria en áreas claves como Educación y Salud, también serán un eje importante de la discusión de una de las leyes más importantes. (Vea nota relacionada)

Los plazos inmediatos que vienen para su trámite son los siguientes:

Viernes 30 de septiembre: Fecha tope para que el Ejecutivo presente proyecto de ley de Presupuestos 2017 ante el Congreso.

Lunes 3 de octubre: Ministro de Hacienda, Rodrigo Valdés presenta el Estado de la Hacienda Pública, ante la Comisión Especial Mixta de Presupuestos a las 11:30 horas, en el ex Congreso.

Martes 4 de octubre de 2016: Director de Presupuestos da a conocer Informe de Finanzas Públicas, ante Comisión Especial Mixta de Presupuestos a las 11 horas, en la Sala de Sesiones del Senado, en Valparaíso

Ad portas de este debate repasamos 5 momentos históricos especialmente complejos o significativos para el Congreso, el país y sin duda, para el ministro o secretario de Hacienda, que en cada época ha debido enfrentar diversas estrecheces e implementar diversos desafíos y reformas.

Con menos de un millón de habitantes hacia 1810, Chile apenas se desenvolvía como una modestísima Capitanía del imperio español. Con una industria precaria, la única economía era la que se generaba al interior de las propias haciendas. Por lo tanto, la Guerras por la Independencia desangraron no solo a su población sino a las lánguidas arcas fiscales.

Según algunos historiadores (SergioVillalobos) "el gasto fiscal de la época" se vio fuertemente presionado con motivo de la formación de tropas y, la mantención de las campañas terrestres y marítimas, consumió recursos cuantiosos. Se calcula que se pasó de unos 600 mil pesos antiguos a 2 millones de pesos en pocos años. Por tanto, aparte de los recargos en los impuestos y las requisiciones de todo tipo se debió recurrir a numerosos préstamos internacionales a cargo de la joven nación independiente.

El Director Supremo, Bernardo O’Higgins, tuvo a su cargo la creación de un marco administrativo inicial, hacia 1811, con los primeros ministerios o “Salas”. Aparecieron las “Salas de Guerra, de Gobierno y Policía, y la de Real Hacienda. Estas primeras carteras ministeriales fueron colegiadas, integradas por varias personas entre Vocales de la Junta de Gobierno y un número variable de Diputados del primer Congreso Nacional”. A fines de 1811 pasaron a llamarse “Secretarías”.

Sin embargo, fue el 2 de junio de 1817 que surgió vía Decreto la primera Cartera de Hacienda, a cargo de Hipólito de Villegas, destacado patriota del “bando exaltado” (independentista),  primer abogado titulado en Chile, en la Universidad de San Felipe y diputado propietario por Coquimbo en el primer Congreso de 1811. Este gabinete tuvo también bajo su tutela las carteras de Guerra y Justicia.

En septiembre de 1817 se promulgó el “Plan de Hacienda y de Administración Pública”, redactado por el Ministro Contador de la Tesorería General, Rafael Correa de Saa, otro destacado patriota que, en su calidad de empleado en la Real Aduana, participó y firmó el Reglamento Constitucional provisorio de 1812, sancionado el 20 de octubre de 1812.

Los propósitos de este plan pionero de la Hacienda pública fueron “organizar los servicios públicos, fijar las rentas fiscales y su correcta recaudación, desligándolos de su dependencia de la Corona española”. Además, este plan salvaguardó ciertas garantías ciudadanas, tales como, los procedimientos para la regulación de las contribuciones de guerra, la propiedad de empleos fiscales y honorarios, y el cobro de las acreencias fiscales, entre otras regulaciones que terminaron con las temidas cargas y exacciones arbitrarias e inorgánicas además de las odiadas confiscaciones que deterioraban el patrimonio privado de la época.

Entre 1811 y 1828 se delinearon las primeras disposiciones en materia de organización de la Hacienda pública y las atribuciones del Congreso Nacional, en los distintos Reglamentos Constitucionales y Constituciones. Sin embargo, no fue sino hasta 1834 que el ministro de Hacienda de la época,  Manuel Rengifo Cárdenas redactó la primera Memoria de su cartera, con fecha 4 de octubre de 1834, la que fue leída ante el Senado el 8 de octubre del mismo año.

En esa histórica ocasión, Rengifo entregó un detallado y desolador panorama histórico de la situación del país anterior a su cuenta pública, donde explicó cómo se fue reorganizando el país luego del periodo 1823-1830 conocido como la "anarquía" o "Lucha por la Organización del Estado".

En esta severa “estrechez” del erario nacional, con sueldos impagos de las Fuerzas Armadas y del sector público; con hospitales y escuelas por cerrar y la Aduana en ruinas, Rengifo se las arregló para organizar las cuentas públicas y delinear lo que se convertiría en el primer proyecto de ley de Presupuesto.

La impronta de Rengifo de tenaz emprendedor y comerciante, se forjó desde su juventud pues a los 15 años ya era el sustento de su hogar, tras la muerte de su padre. Fue diputado y senador, pero fue por su desempeño al frente de Ministerio de Hacienda donde se hizo conocido, temido, amado y odiado a la vez. Se le denominó “pelucón” y “estanquero” pero sobre todo se hizo famoso con su sobrenombre popular: el “mago de las finanzas”.

Durante su gestión se reinició el servicio del empréstito inglés y se redujo la deuda flotante en más de un millón de pesos de la época, mientras que en Tesorería quedó un superávit de 200 mil pesos. Meta alcanzada en sólo cuatro años y cuya realidad se reflejó en el valor de los billetes de la Deuda Interior, que remontó desde el 24% al 68%. Toda una hazaña para la época.

Sus medidas espartanas evitaron que el Estado recurriera a nuevos impuestos. Incluso fue abolido el “derecho de alcabala”, que gravaba los productos agrícolas. La medida fue celebrada en el mercado popular de la Plaza de Abastos (actual Plaza de Armas) porque produjo el abaratamiento de la vida.

De igual modo fueron rebajadas las patentes de bodegones, cigarrerías y negocios minoristas. Este estímulo al comercio se extendió a las industrias con el otorgamiento de exenciones y privilegios que vigorizaron la minería, la pesca y la marina mercante.  A esto se sumó la implementación de uno de los proyectos más ambiciosos de Rengifo: los Almacenes de Depósito, que significaron que el movimiento marítimo de Valparaíso se duplicara en menos de tres años.

Hacia 1845 ya se había internalizado esa noción de ‘orden y austeridad en las finanzas públicas’ y por ejemplo, la “Lei de Presupuestos para los gastos jenerales de la administración pública” de ese año, contemplaba  recursos por $3.560.260 con 6 y medio reales de la época.

La Constitución de 1833 que rigió al país durante varias décadas, estableció que el Congreso Nacional debía fijar los montos de las contribuciones y determinar la dotación de las Fuerzas Armadas. Se estipulaba un "Presupuesto Jeneral de Gastos" donde el Congreso debía aprobar o reprobar anualmente la cuenta de la inversión de los fondos destinados para los gastos de la administración pública que debía presentar el Gobierno.

Hacia 1861 con la irrupción de las reformas “liberales” se impulsan una serie de reformas relativas a las atribuciones del Presidente y del Congreso, disminuyendo el marcado sello presidencialista a favor de las atribuciones y el protagonismo político del Parlamento.

En el ámbito económico se produce un florecimiento de las exportaciones agrícolas hacia nuevos mercados en California y Australia, pero también mineras por parte de privados nacionales pero principalmente de países extranjeros impulsados por la demanda de materias primas para la revolución industrial. En dicho periodo se desarrolla poderosamente la modernización del país, en todos sus aspectos.

El surgimiento del conflicto bélico de 1879, junto con la dureza de las campañas que involucró a cientos de miles de hombres y mujeres, vino aparejado también un fuerte incremento de la demanda interna. Las instituciones se mantuvieron y con la incorporación de las regiones salitreras, el país allegó nuevos e importantes ingresos que le permitieron afrontar sus presupuestos anuales.

Sin embargo, esta bonanza tuvo un sino aciago, durante el gobierno de José Manual Balmaceda. El 18 de septiembre de 1886, asumió con un ambicioso programa político de gobierno que contemplaba: un gran plan de obras públicas y una reforma y mejoramiento de la educación pública, los que promocionó en una serie de viajes presidenciales realizados a través del país, fue el primer Presidente en terreno, toda una audacia para la época, lo que incrementó las suspicacias.

Pronto se encendieron las pasiones que derivaron en fuertes tensiones políticas, sociales y económicas,  en 1891 el Congreso en uso de sus atribuciones decidió no aprobar la Ley de Presupuesto y las denominadas leyes periódicas para el año siguiente, ante lo cual, el Presidente Balmaceda respondió con una proclama renovando las mismas leyes del año anterior.

Asimismo a medida que los parlamentarios rechazaban a los sucesivos gabinetes que el Ejecutivo presentaba al Congreso para su aprobación; la administración Balmaceda entró en una dinámica conocida como “rotativa ministerial”, donde llegó a tener 14 gabinetes de distinta conformación. Solo ese año 1891, hubo 4 ministros de Hacienda: José Miguel Valdés Carrera, Manuel Arístides Zañartu, Manuel José Yrarrázaval y Francisco Valdés Vergara.

Los enfrentamientos políticos derivaron en uno de los más sangrientos enfrentamientos: la Guerra Civil de 1891, que duraría seis meses y que dejó más de 4 mil muertos cuando la población de Chile no superaba los 2 y medio millones de habitantes.

Las huellas que dejó ese sangriento conflicto afectaron todo el tejido social y sus consecuencias se dejaron sentir hasta varias décadas más tarde. El desarrollo del país dependía de los commodities de la época y el récord de crecimiento promedio de 6,2% que se había alcanzado en la década de 1870 (“El Crecimiento Económico de Chile”, Klaus Schmidt-Hebbel)  gracias al salitre, cayó drásticamente, de modo que la volatilidad del crecimiento aumentó en forma dramática.

El agitado siglo XX encontró al país, de poco más de 3 millones de habitantes, sumido en profundas disyuntivas. Con ocasión de las celebraciones del Centenario en 1910, en el Congreso y en la opinión pública se hace presente una sensación de malestar y pesimismo, con fuertes críticas al sistema político parlamentario, en vista de su cerrado elitismo de clase oligárquica, su ineficacia e inmovilismo, especialmente ante la denominada “cuestión social”.

Se promulgan las primeras leyes sociales: la ley sobre habitaciones obreras (1906) y la ley de descanso dominical (1907) y a partir de 1912, las leyes de instrucción primaria obligatoria, de protección a la infancia desvalida, la ley de la silla, la ley sobre accidentes del trabajo y la de salas cuna en establecimientos industriales, no obstante, estas iniciativas no fueron suficientes para solucionar las graves carencias que afectaban a los sectores obreros y populares.

Esta situación se vio agudizada con los severos shocks externos e internos y por una creciente inestabilidad económica y política, entre la Primera Guerra Mundial y los primeros años de la década de 1930. Tanto así que entre 1910 y 1940 se registraran las tres peores décadas en la historia del crecimiento de Chile. La caída de la demanda mundial por el salitre chileno y la Gran Depresión lograron tristes guarismos de PIB negativos: -15% en 1930 y -21% en 1931.

Como una respuesta a la Gran Depresión, y junto con el cierre del comercio internacional, Chile adoptó una estrategia de sustitución de importaciones basada en la industrialización liderada por el Estado. En este periodo rotaron numerosos ministros de Hacienda, sólo en 1931 ejercieron la cartera 8 ministros.

En materia de institucionalidad presupuestaria, la Constitución de 1925 diseñó un nuevo sistema de administración financiera del Estado a la luz de los trágicos eventos de finales del siglo XIX, de modo de sortear la obstaculización del Estado a raíz de las pugnas entre el Ejecutivo y el Congreso.

De este modo se introdujeron normas que obligaban a tramitar la Ley de Presupuestos dentro de ciertos plazos y que establecían que, en caso de no ser ésta despachada por el Congreso en el plazo constitucional, rigiese el proyecto presentado por el Presidente.

Otro aspecto fundamental de este periodo fue la creación y asesoría de importantes instituciones, tales como, el Banco Central de Chile instituido, el 22 de agosto de 1925 durante el gobierno de Arturo Alessandri Palma.

En el marco de este rediseño institucional, en 1925 se contrató la llamada “Misión Kemmerer”, a cargo del economista jefe y profesor de la Universidad de Princeton, Edwin Kemmerer  que asesoró al Gobierno de Chile en la organización de la administración financiera del Estado. Entre sus recomendaciones se creó mediante el Decreto N° 1.924 la Oficina de Presupuestos y el 9 de enero de 1929 se publicó la Ley N° 4.520 Orgánica de Presupuestos.

Asimismo, el 30 de noviembre de 1927, fueron establecidas las atribuciones y deberes del Ministerio de Hacienda, mediante el Decreto con Fuerza de Ley N° 7912, “Ley General de Ministerios”.

A partir de 1933 la variación del PIB anual registró una recuperación después de los desastrosos años de la Gran Depresión. No obstante, la impronta en las décadas siguientes fue la progresiva concentración económica del país en la Región Metropolitana de Santiago, tendencia que nos acompaña hasta el siglo XXI.

En la década de los 60, con una población de casi 6 millones de personas y en plena “Guerra Fría”,  “Chile y América Latina en su conjunto lograron una tasa anual de crecimiento de 2,2 por ciento, que si bien no estaba muy por debajo del promedio mundial y de EE.UU, era menor a lo que se consideraría un buen rendimiento, sobre todo considerando que en esa década el precio del cobre alcanzó altos niveles”. (Crecimiento Económico en Chile: Evidencia, Fuentes y Perspectivas. José De Gregorio).

En materia política, la llegada del Presidente Eduardo Frei Montalva al gobierno, a mediados de los 60, con una gran mayoría en el Congreso, implicó la profundización de una revolución social que se denominó “revolución en libertad” y que incluyó una serie de reformas que consistieron en promover la chilenización de las riquezas naturales, aumentar la producción agropecuaria por medio de la reforma agraria y estimular el desarrollo industrial a través de fusión de empresas chilenas con capital monopólico internacional.

En cuanto a la institucionalidad financiera, en diciembre de 1959 se publicó el DFL N° 47 que introdujo innovaciones y modificaciones sustanciales en las técnicas presupuestarias y donde se otorgaron mayores potestades para el Ejecutivo.

En tanto, 1960, a través del DFL. 106,  la Oficina de Presupuestos pasó a llamarse Dirección de Presupuestos y se crearon: la Oficina Central de Organización y Método y la Escuela Nacional de Adiestramiento. En 1970 se instauró la Subdirección de Racionalización y Función Pública, bajo cuya responsabilidad quedaron ambas oficinas.

La Dipres se transformó entonces en un organismo con mayores facultades y jerarquía, encargado de formular el presupuesto público y velar por la aplicación de la política presupuestaria. Esta evolución significó la configuración de un sistema en el que Presidente de la República es el encargado del manejo presupuestario del país, y donde el Congreso asume un rol de colaborador, que debe aprobar lo propuesto por el Presidente, sin iniciativa en estas materias y sin posibilidad de dilatar su acción.

Las principales características de este sistema se refieren a la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en materia de administración financiera, a restricciones a la competencia del Congreso, a la fecha cierta para la aprobación de la Ley de Presupuestos, a que ésta requiere de quórum simple para su aprobación, a la alternativa por defecto de que rija el proyecto de ley de presupuesto presentado por el Presidente, a la posibilidad de veto presidencial, y a que los gastos aprobados en la Ley de Presupuestos corresponden a una autorización con elementos que quedan a la discreción del Presidente.

La Dirección de Presupuestos es el organismo técnico encargado de proponer la asignación de los recursos financieros del Estado, orientar y regular el proceso de formulación presupuestaria, y regular y supervisar la ejecución del gasto público. El cálculo de entradas del Presupuesto debe contener una proyección del sistema de ingresos públicos y, para estos efectos, la Dirección podrá consultar a los servicios públicos que determinen, recauden o controlen ingresos.