Erario nacional: las razones que llevaron a administrar las modestas finanzas públicas tras la independencia

Concebir un país sin recursos siquiera para cubrir sus mínimos gastos de administración no cabe en la experiencia del siglo XXI. Hoy, los desafíos son cómo focalizar y hacer más eficiente el gasto, o bien cómo establecer mejores procedimientos para reajustar las distintas partidas.

Pero en 1830 no había nada que focalizar ni mejorar. De hecho, el ministro de Hacienda de la época, Manuel Rengifo, asumió en la más absoluta pobreza del Estado. Una deuda exterior desatada por las guerras de la independencia ahogaba a la naciente República que no contaba con industrias ni producción significativa.

Los sueldos del personal del ejército y de los funcionarios públicos estaban impagos por varios meses. Las pocas escuelas y hospitales estaban a punto de cerrar, la mendicidad era una actividad normal para poder sobrevivir y una muchedumbre de contratistas, de cesantes y de viudas  invadía diariamente los pasillos y la sala de espera del esmirriado Ministerio de Hacienda.

De acuerdo a documentos de trabajo del Banco Central N°365, el promedio de crecimiento del PIB per cápita entre 1810 y 1820 fue de -1,5% con una desviación estándar (variabilidad) de 1,3%. En la década siguiente, el promedio se empinó en apenas un 0,2% positivo pero con una desviación estándar del 1,9%; lo que da cuenta de las fuertes crisis políticas por la organización de la República.

Sin embargo, según los mismos estudios desde la independencia nacional (1810) hasta 1990 el crecimiento promedio de nuestro país es de apenas un 1,5%. Es decir, vale la pena tener en cuenta que varias generaciones de nuestros tatarabuelos y antepasados vivieron en la pobreza casi como algo estructural y sólo en las últimas dos décadas Chile logra romper con esa tendencia demostrando un generoso crecimiento promedio del PIB per cápita anual de 4,1% en el período comprendido entre 1991 y 2005.

Pero el erario –sea del monto que sea-  que dispone el país siempre ha tenido  que ser conocido por el Congreso Nacional, lo que convierte el manejo de las finanzas públicas en una tradición bicentenaria. Así dan cuenta los primeros Reglamentos Constitucionales y Constituciones entre 1811 y 1828 que delinearon las primeras disposiciones relativas a distribución de la Hacienda Pública y las atribuciones del Congreso Nacional.

Pero no fue hasta 1834 que el ministro de Hacienda, Manuel Rengifo Cárdenas redactó la primera Memoria de su cartera, con fecha 4 de octubre de 1834, la que fue leída ante el Senado el 8 de octubre de 1834.

Conocido como ‘el organizador de la Hacienda Pública’ se dedicó a realizar un agudo diagnóstico del estado del erario nacional y explicó las causas de su deteriorado estado del patrimonio.

"Chile en la colonia, dependiente de la antigua España apenas sostenía las cargas que gravaban a su escaso erario. La mayor parte del costo de la Guarnición de Valdivia y todos los gastos de la Provincia de Chiloé se pagaban con cargo a la Tesorería del Perú, ocasionalmente la Capitanía remitía algunas rentas, pero más como símbolo de vasallaje”.

Rengifo expuso que “las guerras de independencia obligaron a los patriotas a incurrir en préstamos internacionales que no tuvieron regla fija ni otro límite que las exigencias de la República”.

Es así como se inicia el "aniquilamiento de la hacienda pública" y el origen de los conflictos a los que se vieron enfrentados los gobiernos posteriores por la falta de recursos para cubrir los gastos de la administración.

En su diagnóstico Rengifo estaba convencido de la necesidad de “promover la industria y la producción local que permitiera la acumulación del capital”. El crecimiento era su prioridad, tal como lo es hoy día para la administración del país. Algo de su visión plasmó la década de 1830 y 1840, ya que se da cuenta de un modesto crecimiento promedio del PIB per cápita de 1,4% con una desviación estándar (variabilidad) del 1,9%.

Con una postura bastante pragmática, durante su administración envió leyes al Congreso para que los extranjeros (españoles) pudieran disponer de sus bienes en forma pacífica y los pudieran heredar a sus legítimos sucesores. Además les otorgaba mediante otro texto legal “libertad para traficar y avecindarse en el territorio del país de modo de borrar la idea desfavorable que dejó la revolución y con el fin de atraer a nuestro suelo los capitalistas que diversos gobiernos republicanos habían expulsado de la tierra de Colón cuando aún la victoria estaba indecisa”.

Este último proyecto levantó mucha polémica por el odio al nombre español, tanto que incluso hubo que retirarlo del Congreso, pero Manuel Rengifo tenía razones para tender a morigerar el “odio al español”. Él mismo fue desde adolescente comerciante o ‘estanquero’ y tuvo que mantener a su madre y hermanos tras la muerte de su padre. En esa etapa forjó una profunda relación de amistad y negocios con un comerciante de origen vasco que lo empleó como oficinista en su almacén pero terminó siendo casi un hijo y le dio toda su confianza, incluso le autorizaba a imitar su firma y manejar la llave de la caja de fondos en casos de enfermedad o ausencia.

En los momentos difíciles, el comerciante Arrué tuvo que abandonar Santiago tras el triunfo patriota y Manuel Rengifo cuidó de la empresa y nunca delató el paradero del prófugo. Similar lealtad recibió de su patrón cuando las fuerzas realistas retomaron el control de la capital.

Pero sin duda, el elemento que distinguió esta memoria  de 1834 que dio origen al primer presupuesto de la Nación ese mismo año fue: el orden y estabilidad de las finanzas públicas “turbado por frecuentes sacudimientos”.

Manuel Rengifo tenía claro que las revoluciones eran “como una calamidad para los pueblos que las esperimentan; pero quizá no se ha reflexionado bastante sobre el pernicioso influjo que ejercen en el réjimen económico de una Nación apenas constituida”.

Asimismo le preocupaba el efecto de estas revoluciones “tal vez mas funesto que los que acabo de indicar: éste es el de impedir toda mejora de la condición social; porque un Gobierno, amenaza lo sin cesar de peligros inminentes, obra con desaliento i no promueve el bien cuya consecución mira difícil o remota”.

Con estricto rigor Rengifo delineó las reglas de manejo fiscal, redujo el número de funcionarios públicos, administró y amortizó la deuda externa y se dedicó a generar recursos para solventar la administración pública. Todo esto sin necesidad de aumentar los impuestos, situación que terminó por adjudicarle el nombre de “mago de las finanzas”.

“Pocos actos de enerjía bastaron para inspirar moralidad a los empleados: un metódico arreglo reemplazó al desorden: el crédito interior se halla sólidamente establecido: los ingresos se elevan de año en año, i está próximo el tiempo en que podremos desempeñar el honor nacional cubriendo nuestras obligaciones. El Gobierno, para obtener estos resultados, lejos de gravar al pueblo con nuevos impuestos, ha aliviado sus cargas suprimiendo diversos derechos; i las leyes que aun tiene que proponer a la Lejislatura servirán para llenar el vacío de nuestro código fiscal, i para dar mas libertad i fomento a nuestra industria”.

Todas estas medidas y sus visibles resultados hicieron que Rengifo culminara la entrega de su memoria ante el Congreso con una exaltación de optimismo y esperanza basado en la paz y en la madurez de las instituciones:  “¡Quiera la Divina Providencia, que nos ha concedido tan señalados beneficios, acordarnos la continuación de la paz interior, para que adquiriendo nuestras instituciones la madurez de que necesitan, sirvan ellas mismas en lo sucesivo de salvaguardia al orden i de prenda a nuestro futuro destino!”

Tras la exposición ante el Congreso del Ministro de Hacienda se formó una Comisión Mixta para analizar la memoria descrita, sin embargo, dado que el periodo de la Legislatura Ordinaria había concluido, el tiempo se hizo escaso para la tramitación de este “primer documento de su clase que se ha presentado a los Cuerpos Legislativos de Chile”, por lo que las Comisiones acordaron aprobar los lineamientos entregados por Hacienda según consta en las sesiones del 8 y 9 de octubre de 1834. (Sesiones de los Cuerpos Lejislativos de la República de Chile)

Las Comisiones reunidas, nombradas por el Congreso para examinar la Memoria i estados que ha presentado el Ministro de Hacienda, dicen que, en el poco tiempo que queda de sesiones, les es imposible presentar un informe prolijo. La lectura rápida que han hecho les descubre que la Memoria es el primer documento en su clase que se ha presentado a los Cuerpos Lejislativos de Chile. En ella se indican las causas del atraso de la Hacienda Pública i los remedios que se han adoptado para organizaria. Aquéllas no solamente parecen racionales sino palpables; i éstos han producido ya frutos que han percibido todos los que reciben sueldos del Erario. Por ahora, no podemos decir mas al Congreso que el sistema dado a los negocios de hacienda por el actual Ministro, parece el mas sensato i el mas acertado i, que si continúa, obtendrá resultados que, asegurando la felicidad del país, le llenarán de gloria.

Por estas razones, “las Comisiones piden al Congreso se sirva concederles el tiempo suficiente para examinar con detención la Memoria i estados, cuya revisión les ha encargado, de que darán cuenta en la sesión venidera. Se limitan por ahora a proponer la lei que designan los párrafos 2.º i 3.º del artículo 37 de la constitución, en los términos siguientes:

"ARTÍCULO PRIMERO. Las contribuciones actualmente establecidas continuarán por el término de dieziocho meses.

"ART. 2.º Su inversión se hará únicamente en los gastos que hasta ahora ha tenido la administración pública, con arreglo al presupuesto del presente año, presentado por el Ministro de Hacienda."

El Reglamento Constitucional de 1811 establecía que “los recursos sobre provisiones de la Autoridad Ejecutiva serán admisibles en el Congreso, en primer orden y para declarar si son o no conformes a la ley, instaurándose con arreglo a ella y bajo su pena, reponiéndose al agraviado si intentare con justicia”.

Agregaba que “sólo es dado a la autoridad del Congreso crear y suprimir empleos, aumentar o minorar dotaciones, remover empleados y otorgar honores de gracia, exigiéndolo las circunstancias”.

En el Reglamento Constitucional de 1812, el art. 25 de la Constitución establecía que “Cada seis meses se imprimirá una razón de las entradas y gastos públicos, y previa anuencia del Senado”.

En cambio, el Reglamento Constitucional de 1814 solo hizo mención a los sueldos del Director Supremo y otros funcionarios.

La Constitución de 1818 si contenía un Capítulo completo dedicado al manejo de los asuntos presupuestarios:

“CAPITULO III

Atribuciones del Senado

Art. 4º Sin el acuerdo del Senado a pluralidad de votos, no se podrán resolver los grandes negocios del Estado, como imponer contribuciones, pedir empréstitos, declarar la guerra, hacer la paz, formar tratados de alianza, comercio, neutralidad; mandar embajadores, cónsules, diputados o enviados a potencias extranjeras; levantar nuevas tropas o mandarlas fuera del Estado, emprender obras públicas y crear nuevas autoridades o empleos”.

La Constitución de 1822 también dedicaba varias de sus normas a regular las atribuciones del Congreso en materia de finanzas públicas:

“De las facultades del Congreso

Art. 47. Corresponde al Congreso:

2º Fijar las contribuciones directas e indirectas, y aprobar su repartimiento.

14. Examinar la inversión de los gastos públicos.

16. Decretar la adquisición o enajenación de bienes nacionales.

17. Hacer efectiva la responsabilidad de los empleados públicos.

Facultades y límites del Poder Ejecutivo

Art. 100. Para proceder con arreglo en los antedichos libramientos, cada Ministerio, en lo sucesivo, arreglará sus gastos por un presupuesto anual, consiguiente a la suma líquida de las rentas y contribuciones y a las necesidades ciertas de la Nación.

Art. 101. Cuidará de que por ningún motivo se confundan los gastos de un Ministerio con los de otro. Todo cuanto tenga relación con el presupuesto de un Ministerio, se entenderá que le pertenece, no abonándose partida que deje de estar incluida en los presupuestos”.

La Carta Fundamental de 1823 establecía que:

“Art. 39. En virtud de los artículos antecedentes debe sancionar el Senado:

4º Los impuestos y contribuciones, con previo asenso de la Cámara Nacional.

5º El presupuesto de gastos públicos y fiscales que consulta el Ejecutivo.

TITULO XXI

De la Hacienda pública

Art. 235. Sólo el Cuerpo Legislativo impone contribuciones directas o indirectas; y es prohibido a toda porción del Estado imponerlas en su territorio sin autoridad de la Legislatura, ni bajo de pretexto precario, voluntario, o de alguna clase.

Art. 236. Cada año y después de la aprobación del Senado, se publicará un estado de las entradas y gastos de aquel año, dividiéndose éstos por los ramos de cada Ministerio de Estado.

Art. 237. No se puede librar contra el Tesoro público, sino con expresión de la ley que faculta aquel gasto, y hasta la cantidad que ella determina. El tesorero que cubra libranzas excedentes a esta cantidad es responsable.

Art. 238. La hacienda pública se deposita en la tesorería central y sus subalternas. Toda libranza directorial se registra en la contaduría mayor y tesorería central.

Art. 239. Habrá una contaduría mayor donde se liquiden y juzguen las cuentas de todos los ramos y departamentos fiscales. Por ahora tendrá un solo jefe con el título de contador mayor.

Art. 240. Allí también se liquidarán y juzgarán las rentas municipales, y todas las que pertenezcan a la Dirección de Economía del Estado”.

La Constitución de 1828 también entregaba al Congreso detalladas facultades:  

“Del gobierno interior de las Cámaras

Art. 39. Cada Cámara fijará sus gastos respectivos, poniéndolo en noticia del Gobierno, para que se incluyan en los presupuestos de gastos generales de la Nación.

Atribuciones del Congreso y especiales de cada Cámara

Art. 46. Son atribuciones exclusivas del Congreso:

3º Aprobar o reprobar, aumentar o disminuir los presupuestos de gastos que el Gobierno presente; establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos, su distribución en las provincias, el orden de su recaudación e inversión, y suprimir o reformar las existentes.

4º Aprobar o reprobar en todo o en parte las cuentas que el Gobierno presente anualmente a las Cámaras.

5º Contraer la deuda nacional, consolidarla, designar sus garantías y reglamentar el crédito público.

Deberes del Poder Ejecutivo

Art. 84. Son deberes del Poder Ejecutivo:

3º Presentar cada año al Congreso el presupuesto de los gastos necesarios, y dar cuenta instruída de la inversión del presupuesto anterior.

4º Dar anualmente al Congreso, luego que abra sus sesiones, razón del estado de la Nación en todos los ramos del Gobierno”.

La Constitución de 1833 que se mantuvo en vigor hasta las primeras dos décadas del siglo XX señalaba que:

“Art. 36. Son atribuciones esclusivas del Congreso:

1ª Aprobar o reprobar anualmente la cuenta de la inversión de los fondos destinados para los gastos de la administración pública que debe presentar el Gobierno;

Art. 37. Sólo en virtud de una lei se puede:

2º Fijar anualmente los gastos de la administración pública;

3º Fijar igualmente en cada año las fuerzas de mar i tierra que han de mantenerse en pie en tiempo de paz o de guerra.

Las contribuciones se decretan por sólo el tiempo de dieciocho meses, i las fuerzas de mar i tierra se fijan sólo por igual término.