Guía para seguir la tramitación del proyecto de ley de Presupuestos

Varias son las dudas que nos surgen al momento de abordar la ley de Presupuestos. Se trata de una de las leyes más importantes que debe conocer el Congreso Nacional, sin embargo es un tema técnico y complejo (Ver nota relacionada).

Pese a ello, todas las finanzas públicas que tienen directa incidencia en nuestra vida diaria pasan por esta ley y, por eso, a continuación tratamos de despejar algunas de las principales interrogantes: 

Esta ley de carácter transitorio –porque tiene una vigencia anual-  es una de las más importantes que tramita el Congreso Nacional porque fija las prioridades y asigna los recursos de toda la administración del Estado. Esto significa que la totalidad de las finanzas públicas pasan por este proyecto de ley, que incluye: un mensaje, articulado y las 26 Partidas presupuestarias correspondientes. (Vea el detalle para el año 2014 aquí).

La institucionalidad respecto a las finanzas públicas data de 1834. En ese año y, en medio de un desolador panorama económico de la naciente República de Chile tras las guerras por la Independencia, el entonces ministro de Hacienda, Manuel Rengifo, redactó la primera Memoria de su cartera, con fecha 4 de octubre de 1834, la que fue leída ante el Senado el 8 de octubre de ese mismo año.

Esta memoria, que sistematizó por primera vez la contabilidad de nuestras arcas públicas, dio origen a la tradición de la presentación que realiza cada año el Ministro de Hacienda ante el Congreso y que se conoce como “Estado de la Hacienda Pública”, con la cual se da inicio formal a la tramitación de la Ley de Presupuestos. (Revise más detalles de cómo se forjó la institucionalidad de las finanzas públicas aquí).

Si bien es un proyecto de ley, su trámite tiene algunas variaciones en atención al grado de especialización técnica y de estudio que requiere. Es así como de acuerdo al Artículo N° 67 de la Constitución “el proyecto de Ley de Presupuestos deberá ser presentado por el Presidente de la República al Congreso Nacional, a lo menos con tres meses de anterioridad a la fecha en que debe empezar a regir; y si el Congreso no lo despachare dentro de los sesenta días contados desde su fecha presentación, regirá el proyecto presentado por el Presidente de la República”.

El texto legal ingresa formalmente por la Cámara de Diputados, una vez que se da cuenta en Sala, la iniciativa pasa a ser analizada por las 5 Subcomisiones Especiales Mixtas de Presupuestos, integradas por diputados y senadores.

Una vez que dichas Subcomisiones emiten los informes respectivos, se reúne la Comisión Especial Mixta de Presupuesto, -instancia permanente compuesta por 13 senadores y 13 diputados-  quienes durante el año hacen un seguimiento de la Ejecución presupuestaria y, entre los meses de octubre y noviembre, se abocan exclusivamente  a conocer el erario para el año siguiente.

Luego que la Comisión Especial Mixta concluye su trabajo, el proyecto pasa recién a las Salas tanto de la Cámara de Diputados como del Senado. Eventualmente, si surgen discrepancias entre ambas Cámaras se debe formar una Comisión Mixta para zanjar las diferencias. Por lo tanto, rigen todas las instancias legales de tramitación, tales como veto presidencial, insistencias u observaciones. 

De acuerdo a nuestra Constitución “el Congreso Nacional no podrá aumentar ni disminuir la estimación de los ingresos; sólo podrá reducir los gastos contenidos en el proyecto de Ley de Presupuestos, salvo los que estén establecidos por ley permanente.

La estimación del rendimiento de los recursos que consulta la Ley de Presupuestos y de los nuevos que establezca cualquiera otra iniciativa de ley, corresponderá exclusivamente al Presidente, previo informe de los organismos técnicos respectivos.

Es decir, en todo lo relativo a gastos, la facultad e iniciativa la tiene el Ejecutivo y el Congreso no puede aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación sin que se indiquen, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender dicho gasto.

Si la fuente de recursos otorgada por el Congreso fuera insuficiente para financiar cualquier nuevo gasto que se apruebe, el Presidente de la República, al promulgar la ley, previo informe favorable del servicio o institución a través del cual se recaude el nuevo ingreso, refrendado por la Contraloría General de la República, deberá reducir proporcionalmente todos los gastos, cualquiera que sea su naturaleza.

En caso que el Congreso Nacional no despachara el proyecto de ley de Presupuestos, la Constitución define que el Presidente de la República promulgue como ley de presupuestos para el próximo año el proyecto original enviado por el Ejecutivo al Congreso, la que rige a partir del 1 de enero. Es decir, se excluyen todas las indicaciones y modificaciones surgidas durante la tramitación del Proyecto en el Parlamento.

En el articulado del proyecto se dispone que “el presupuesto presentado para 2014 incorpora ingresos del Gobierno Central Total por $30.840.787 millones, gastos por $32.240.551 millones y un déficit efectivo de $-1.399.763 millones”.

“Esto implica un crecimiento de 1% real en los ingresos y de 2,1% del gasto respecto de la Ley de Presupuestos para el año 2013. Si el crecimiento del gasto se calcula respecto a la ejecución proyectada para 2013, la tasa de variación del gasto 2014 alcanza a 3,9%”.

Esta regla fiscal se adoptó en el gobierno del Presidente Ricardo Lagos y consiste en imponer a la formulación y ejecución presupuestaria la obligación de fijar el nivel de gastos totales en un nivel tal que el Balance Estructural del sector público sea equivalente a un mismo porcentaje del PIB en todos los años, que fue inicialmente de 1% al actual 0% del PIB.

El Balance Estructural es básicamente un indicador que resulta de estimar el balance presupuestario del gobierno central que se obtendría en un año particular si el precio del cobre estuviera en su nivel de mediano plazo y la actividad económica (medida a través del PIB) estuviera en su nivel de tendencia.

Esto significa que, cumpliendo esta regla, el balance efectivo será menor a 0% del PIB cuando las condiciones cíclicas sean desfavorables y superior a 0% del PIB cuando las condiciones cíclicas sean favorables al presupuesto fiscal.

Si desea saber cuál es el monto que se contempla para el año 2014 para un Ministerio determinado solo debe buscar la partida respectiva y buscar en las clasificaciones presupuestarias los contenidos por concepto de ingresos y gastos. (Buscar las partidas aquí)

Las clasificaciones del Presupuesto del sector público se aplican en forma integral a todos los organismos de dicho sector. Dichas clasificaciones mantienen una estructura básica que consiste en:

-             Partida: es el nivel superior que se asigna a los diversos Ministerios y al Tesoro Público y contiene la estimación de ingresos del Fisco y de los gastos y aportes de cargo fiscal.

-             Capítulo: es la subdivisión de la partida que corresponde a cada uno de los organismos que se identifican con presupuestos aprobados en forma directa en la Ley de Presupuesto.

-             Programa: es la división presupuestaria de los capítulos, en relación a funciones u objetivos específicos identificados dentro de los presupuestos de los organismos públicos.

Existe además todo un ordenamiento de las transacciones presupuestarias de acuerdo a su origen, monedas, iniciativas de inversión o grado de afectación de presupuestaria.