Parlamentarios y democracia: la dieta a lo largo de la República

Cuatro constitucionalistas expusieron ante la Comisión de Constitución en el marco del proyecto de reforma constitucional, en segundo trámite, que busca determinar por ley el monto de la dieta parlamentaria. (Ver nota relacionada)

Si en algo coincidieron –con ciertos matices- Luis Cordero,  Sebastián Soto, Carlos Carmona y Arturo Fermandois es que la fijación de la dieta parlamentaria ha sido un tema recurrente a lo largo de nuestra historia republicana, es decir, siempre ha sido una disyuntiva y “es uno de los problemas constitucionales más antiguos”.

Luis Cordero, Profesor de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile e investigador senior del Centro de Regulación y Competencia (RegCom) firmó que “gran parte de la confusión de planos del proyecto en trámite se debe a una materia que lleva casi un siglo sin resolver. Bajo la Constitución de 1925 la regulación de la dieta se limitó a una ley, que por largo tiempo no existió, lo que hubo fue una disposición transitoria y el gobierno de Frei Montalva tuvo una ácida disputa con el Congreso”.

 En tanto, la Constitución de 1980 estableció la regla de homologación que a juicio “provoca varias distorsiones, como por ejemplo: asimila labores que no son equivalentes y al fijar la renta del ministro, el parlamentario termina fijando su propia dieta”.

Desde otro ángulo histórico, el director del Departamento de Derecho Público de la Universidad Católica, Sebastián Soto, defendió la regla de homologación de la Constitución del 80 “porque tiene virtudes, pues evita que los parlamentarios se fijen sus rentas y defectos como cierta ambigüedad en el tratamiento de asignaciones”,

No obstante, recalcó que “la doctrina ha dicho que la dieta cumple una función democratizadora y como antecedente esta misma Comisión de Constitución de 1948 señaló que la dieta tiende a procurar una situación económica que le permite al legislador su independencia”.

Por su parte, Carlos Carmona, abogado de la Universidad de Chile y especialista en derecho público explicó que “es complejo para el Congreso tomar una decisión sobre sus propias rentas”. “En la historia lo ha hecho pocas veces. De hecho, la Constitución de 1833, no tenía regla y cuando la estableció en 1892 fue para declarar la gratuidad del cargo parlamentario”.

En tanto, “la Constitución del 25, a pesar de establecer que era materia de ley, los parlamentarios obviaron el problema de una futura norma legal y fijaron en la propia Constitución una norma transitoria con un monto de renta. Eso duró hasta 1941 cuando se dicta finalmente una ley que fija una remuneración y, en 1965 tras una polémica con el Presidente Frei Montalva, la renta se asimiló a la de ministros de Corte Suprema”

Arturo Fermandois abogado y constitucionalista abundó en los argumentos en el sentido que “hay espacios para hacer reflexiones de fondo en este debate, por ejemplo, las bases de la institucionalidad” y valoró que se haya despejado un tema complejo como que “Banco Central tenía un conflicto de interés para fijar remuneraciones del Congreso”.

Expresó que “el proyecto tiene problemas e incoherencias de constitucionalidad, no es armónico, es rígido pues incluso lleva el IPC a la Carta Fundamental y afecta autonomías, por ejemplo, la del Poder Judicial”.

El cargo de parlamentario, en especial el de ‘Senador’ surgió junto con la naciente República de Chile en 1811, como un ‘honor’ que no era remunerado. Para compensar esa dedicación a los asuntos públicos, los primeros ensayos Constitucionales colmaron de tratamientos señoriales y distinciones a los primeros parlamentarios que representaban a un joven país que apenas se empinaba en el concierto americano con poco más de 1 millón de habitantes y que tenía serias carencias económicas y sociales.

Pese a este reconocimiento y protección institucional, el país no tenía los recursos para contar ni siquiera con una sede permanente para el Poder Legislativo. Durante las primeras décadas de la República, senadores y diputados deambularon de un edificio a otro, producto de las vicisitudes políticas, económicas e incluso telúricas. Más de un terremoto, obligó al incipiente legislativo a trasladarse y los parlamentarios se convertían así en: ilustres allegados.

La Constitución de 1833 entendió que la labor parlamentaria era gratuita. En el caso de los Diputados, dicha carta fundamental señalaba que “el cargo de Diputado es gratuito […]” (artículo 21 N° 5 inc. 2°); en cambio, respecto de los Senadores, si bien no señalaba expresamente la gratuidad, exigía como requisito para optar al mismo una renta de dos mil pesos a lo menos (artículo 32 N° 4).

En la práctica, sólo podían optar al cargo parlamentario quienes dispusieran de los medios económicos necesarios. (Guido Williams, “Dieta y Asignación Parlamentaria en Chile: Breve historia y marco jurídico”, Informe de BCN).

Asimismo y, según consignan historiadores como Alejandro Silva Bascuñán, si bien la Constitución de 1833 no hacía alusión a ninguna dieta parlamentaria, durante su vigencia se dictaron varias leyes que fijaban el pago de viáticos, calculados, según la distancia que los parlamentarios debían recorrer para llegar a Santiago.

En el mismo sentido, el autor del libro “La Dieta Parlamentaria” Enrique Navarro, señala que “en diversas leyes de presupuesto se establecieron ítems sobre asignaciones y viáticos para los senadores y diputados”.

Pronto comenzaron a surgir las críticas y suspicacias por los gastos conocidos como viáticos y asignaciones. A falta de redes sociales, la prensa satírica de la época fue prolífica en caricaturas aludiendo a la cultura gastronómica de los parlamentarios e incorporó los conceptos de la “guerrilla política” gráfica. Hacia 1867, “la llegada de las primeras imprentas permitió la incorporación de dibujos y caricaturas por medio de la técnica de litografía. A partir de entonces, la sátira dejó de ser un género básicamente literario, dando lugar al predominio de la gráfica”(Memoria Chilena).

De acuerdo al sitio Historia Política de la BCN “con la consolidación de la República conservadora, que permitió una estabilidad política y el despegue de la Hacienda fiscal, atribuido principalmente a la explotación minera y agrícola, la arquitectura pública en general comenzó a dar señales de cambio”, así en 1876, por primera vez, se inaugura una sede del Congreso Nacional, exclusiva para tales fines. El edificio neoclásico que se mantiene hasta hoy en la céntrica manzana comprendida entre calles Morandé, Catedral, Bandera y Compañía, pasó a ser un símbolo de la democracia y el parlamentarismo fue ganando terreno.

La reforma constitucional de 1892 dispuso la gratuidad de la labor de senadores y diputados. El autor Alan Bronfman  sostiene que esta decisión se justificó, porque la mayoría de los parlamentarios tenían “una buena situación económica, no requiriendo el pago de una remuneración para ejercer el cargo”. Tuvieron que pasar varias décadas, que incluyeron la profunda reflexión del primer Centenario en 1910, para que esa noción de cargo honorífico fuera cediendo paso a una concepción distinta de la democracia.

Sólo hacia 1920 se impuso un nuevo diagnóstico y aparece la primera iniciativa legal para instituir una “dieta” para los legisladores. No obstante, esta iniciativa se cruzó con una compleja relación entre el Ejecutivo y Legislativo que tuvo su correlato en una viva irritación y descomunal polémica pública hacia 1924, cuando la iniciativa se votó en la Sala del Senado.

Ello, en parte, porque en medio de enconados enfrentamientos entre ambos poderes, la situación del Fisco era precaria y la demanda de los gremios de funcionarios públicos, incluyendo la joven oficialidad militar era acuciante.

El diario de sesiones del Senado del 3 de septiembre de 1924 da cuenta de ese crispado ambiente donde había senadores que eran firmes partidarios de declarar inconstitucional la norma puesto que la Constitución establecía que los cargos eran gratuitos versus otros legisladores que argumentaban la necesidad de interpretar la carta fundamental y homologaban esta función pública a los cargos de ministro de la Corte Suprema que sí eran remunerados.

El autor Bronfman asegura que “este atisbo de cambio (en la concepción del trabajo remunerado de los legisladores) reforzaba dos principios: que todo trabajo debe ser recompensado en términos económicos y que debe existir igualdad política entre los distintos grupos que participan en la actividad política, con independencia de los recursos económicos de sus miembros”. Es decir, se hacía evidente “la inconveniencia de exigir un trabajo gratuito a senadores y diputados quienes, sin fortuna propia, pudieran verse expuestos a la corrupción”.

La Constitución de 1925  (artículo 44 N° 6 original) estableció que era materia de ley “fijar las remuneraciones de que gozarán los diputados y senadores”. Asimismo, se dispuso que “Durante el período legislativo no podrá modificarse la remuneración sino para que produzca efectos en el período siguiente”. Al mismo tiempo, en un artículo transitorio (8°), se dispuso una dieta de $2.000 pesos mensuales de la época, mientras se dictaba una ley definitiva, la primera de las cuales se publicó en 1941.

Un par de décadas después, y tras no pocas polémicas en 1965 durante el gobierno de Frei Montalva se aprobó, solamente en primera instancia, un proyecto de ley para reformar el artículo 44 N° 6 de la Constitución de 1925 (referido a la dieta), señalando que “Los Diputados y Senadores sólo percibirán como dieta una cantidad equivalente al sueldo base de los Ministros de la Corte Suprema y además, para gastos de representación y como única “asignación complementaria por el desempeño de su cargo, una suma correspondiente al cincuenta por ciento de la dieta” .

El artículo 62 de la Constitución Política de 1980  estableció que Diputados y Senadores reciben por sus funciones una dieta que es equivalente a la “remuneración de un Ministro de Estado incluidas todas las asignaciones que a éstos correspondan”.

Según Silva Bascuñán, durante la discusión de este tema en la Comisión Ortúzar  se tomaron en cuenta las normas pertinentes de los proyectos de ley propuestos por los ex presidentes Alessandri Rodríguez y Frei Montalva (aquel proyecto de ley de 1965). Se argumentó que una buena remuneración “será la única compensación a todas las causales de incapacidad que los afectan”, refiriéndose a diputados y senadores.